روزنامه اعتماد نوشت: مذاکرات کنونی برای رسیدن به یک توافق هسته‌ای در وین به نقطه حساسی رسیده است و البته سوالاتی هم در فضای سیاسی و حقوقی از سوی دست‌اندرکاران ابراز شده است برای اینکه دولت آقای بایدن این توافق را به شکل لایحه‌ای به مجلس سنا ارایه کند و با توجه به اکثریت ۱+۵۰ که دموکرات‌ها در این مجلس دارند آن را از تصویب مجلس سنا بگذراند تا بتواند دست دولت آینده را که ممکن است از حزب جمهوری‌خواه باشد و بخواهد حضور امریکا را در توافق لغوکند، ببندد و امکان این کار را در ساختار حقوقی امریکا غیر ممکن سازد. این مقاله کنکاشی حقوقی در این موضوع دارد که آیا انجام توافق هسته‌ای در وین اصولا می‌تواند تضمین حقوقی در ساختار قوه مقننه کشور امریکا داشته باشد و اگر جواب مثبت باشد شانس این موضوع تا چه اندازه می‌تواند وجود داشته  باشد.

اول-  ساختار  و   ترکیب  مجلسین  امریکا

مجلس نمایندگان در حال حاضر ۴۳۵ کرسی و نماینده دارد و تعداد نمایندگان آن براساس تعداد جمعیت هر ایالت تعیین می‌شود؛ لذا برای مثال ایالت کالیفرنیا که در حال حاضر دو نفر نماینده در مجلس سنا دارد اما به دلیل آنکه بیشترین جمعیت را دارد یعنی ۳۸.۹ میلیون نفر دارای تعداد ۵۳ نماینده در مجلس نمایندگان است که بیشترین تعداد نماینده در این مجلس محسوب می‌شود.

اما مجلس سنا نیز ۱۰۰ کرسی و نماینده دارد و دو مجلس به صورت مشترک در امر قانونگذاری مشارکت دارند. هر ایالت امریکا فقط دو نماینده در مجلس سنا دارد. سناتورها در مجلس سنا برای ۲ سال یا ۴ سال یا ۶ سال انتخاب می‌شوند و البته عضویت مجدد آنان هم محدودیتی ندارد. بر اساس بخش سوم اصل اول قانون اساسی امریکا انتخابات مجلس سنای امریکا هر دو سال یک‌بار برای انتخاب یک سوم سناتور‌های این مجلس برگزار می‌‌شود و به این ترتیب اعضای مجلس سنا به سه دسته تقسیم شده‌اند. دسته اول ۳۳ عضو، دسته دوم ۳۳ عضو و دسته سوم ۳۴ عضو دارد و هر دو سال انتخابات یک دسته برگزار می‌شود و انتخابات آتی مجلس سنا برای ۳۴ عضو در ماه نوامبر سال جاری میلادی برگزار می‌شود. به این ترتیب هر سناتور برای یک دوره شش‌ساله عضو سنا خواهد بود. همچنین براساس قانون اساسی، ریاست سنا بر عهده معاون رییس‌جمهوری ایالات متحده امریکا است. اما این سمت تقریبا تشریفاتی است و تنها هنگامی نقش‌آفرینی وی دارای اهمیت و محسوس می‌شود که لایحه‌ای در سنا دارای ۵۰ رای موافق و ۵۰ رای مخالف باشد و در اینجا رای معاون ریاست‌جمهوری به نفع هر لایحه‌ای باشد آن لایحه تبدیل به مصوبه می‌شود. در حال حاضر هم، چنین شرایطی بر مجلس سنا حاکم است. یعنی هر دو حزب دموکرات و جمهوری‌خواه هرکدام ۵۰ کرسی و نماینده در مجلس سنا دارند ولیکن خانم کامالا هاریس Kamala Harris که معاون رییس‌جمهور است ریاست مجلس سنا را بر عهده دارد و رای او تعیین‌کننده لوایحی است که مورد تایید دموکرات‌ها قرار گرفته است. البته معاون ریاست‌جمهوری همیشه در مجلس سنا حضور ندارد که ریاست آن را بر عهده داشته باشد و در غیاب او ریاست مجلس بر عهده رهبر حزب اکثریت است که در حال حاضر آقای چارلز شومر Charles  Schumer است.

اما در مقام مقایسه از نظر حقوقی و با توجه به اختیارات مجلس سنا باید اذعان داشت که مجلس سنا از جایگاه به نسبت بااهمیت‌تری در قوه مقننه و ساختار حقوقی امریکا برخوردار است زیرا تصویب معاهدات خارجی بر عهده مجلس سنا است و در عین حال رییس‌جمهور طبق قانون اساسی امریکا، در انتصابات خود، مانند انتصابات اعضای دیوان عالی و قضات فدرال مشاوره و رضایت مجلس سنا را در نظر می‌گیرد.

دوم- تصویب لوایح در مجلس نمایندگان و سنا

اگرچه اکثر لوایح ممکن است در هر یک از مجلس‌های کنگره ارایه شوند، با این حال بر طبق بخش هفتم اصل اول قانون اساسی امریکا کلیه لوایح افزایش درآمد باید در مجلس نمایندگان باشد ولی مجلس ‌سنا می‌تواند همانند سایر لوایح در مورد آنها اصلاحاتی را پیشنهاد یا با‌ انجام اصلاحاتی نسبت به آن موافقت کند و به این دلیل مجلس سنا نمی‌تواند لایحه‌های وضع‌کننده مالیات را آغاز کند. این را هم اضافه کنم که این بند اصل اول قانون اساسی امریکا که مجلس سنا را از ارایه لوایح درآمدی منع می‌کند، مطابق همان رویه پارلمان بریتانیا است که در آن تنها مجلس عوام می‌تواند چنین اقداماتی را ایجاد کند.

به هرحال غیر از موضوع بودجه‌ای در خصوص سایر لوایح تصویب دو مجلس سنا و مجلس نمایندگان برای تبدیل شدن یک لایحه به قانون ضروری است و هر دو مجلس باید نسخه یکسانی از لایحه را تصویب کنند. حال اگر اختلافاتی هم بین دو مجلس سنا و نمایندگان راجع به یک لایحه پیش بیاید کمیته مشترکی بین دو مجلس وجود دارد که به آن کمیته کنفرانس کنگره Congressional Conference Committee که ترکیبی از اعضای هر دو نهاد است و کارش حل‌وفصل چنین اختلافاتی است و البته اگر اعضای دو مجلس از احزاب متفاوت باشند کارشان سخت‌تر می‌شود. با تصویب یک لایحه در مجلسین نمایندگان و سنا، لایحه مصوب به دولت ارسال می‌شود و رییس‌جمهوری ۱۰ روز فرصت دارد که مصوبه مجلسین را رد یا تایید کند. رییس‌جمهور ممکن است لایحه تصویب شده توسط مجلس و سنا را وتو کند. اگر این کار را انجام دهند، این لایحه به قانون تبدیل نمی‌شود، مگر اینکه هر مجلس با دو سوم آرا، به لغو  حق  وتو  رییس‌جمهوری  رای  بدهند.

سوم- اختیار مشورت و موافقت سنا The Senate’s authority of advice and consent

در حقوق اساسی امریکا عنوان «مشاوره و رضایت» اختیاری است که بر اساس بند دوم از بخش دوم اصل دوم به مجلس سنای این کشور برای مشاوره دادن و تصویب معاهدات داده شده و براساس آن رییس‌جمهور با مشورت و موافقت سنا و به شرط موافقت دوسوم سناتورهای ‌حاضر، دارای اختیار انعقاد معاهدات است. این اختیار در واقع اختیار فوق‌العاده مجلس سنا است که در این موضع مجلس سنا با پتانسیل خود برای ناکام گذاشتن معاهداتی که توسط ریاست‌جمهوری منعقد شده است، می‌تواند قدرتمندتر از مجلس نمایندگان عمل کند. اضافه کنم که این اختیار فوق‌العاده در مورد انتصابات ریاست‌جمهوری هم به کار می‌رود و مقامات بلندپایه از جمله قضات دیوان عالی که توسط ریاست‌جمهوری منصوب می‌شوند باید به تایید مجلس سنا برسند مگر اینکه انتصاب آنان در قانون اساسی به نحو‌ دیگری مقرر شده باشد.

چهارم- تاکتیک فیلی باستر Filibuster 

در مجلس سنای ایالات متحده، فیلی باسترFilibuster یک روش و تاکتیکی است (تاکید می‌کنم که روش و تاکتیک است زیرا در برخی متون از آن به عنوان قانون نام برده شده است) که توسط مخالفان یک لایحه پیشنهادی در مجلس سنا و برای جلوگیری از تصویب نهایی یک لایحه و تبدیل آن به قانون به کار گرفته می‌شود و برای همین هم گاهی به آن تاکتیک Talking a bill to death یعنی حرف زدن تا مرگ لایحه گفته می‌شود و برخی حقوقدان‌های امریکا نیز با توجه به اهمیت این تاکتیک از آن به عنوان روح سنا The Soul of the Senate یاد کرده‌اند. طبیعتا این تاکتیک توسط اقلیت نمایندگان صورت می‌گیرد زیرا اکثریت نمایندگان نیازی به آن ندارند و آنها می‌توانند از طریق همان رای‌گیری معمولی با توجه به اکثریتی که در مجلس دارند از تصویب لایحه تقدیمی به قانون جلوگیری کنند. تاریخچه این تاکتیک سنتی هم به سال ۱۸۰۶ برمی‌گردد و البته تا سال ۱۸۳۷ هم مورد استفاده قرار نگرفت و در دو قرن اول سیستم قانونگذاری نیز چندان مورد استفاده قرار نگرفت و لیکن در دو دهه اخیر استفاده از این تاکتیک مورد استفاده بیشتری قرار داشته است و به ویژه با دو قطبی شدن جامعه امریکا این تاکتیک به یک امر حتمی و کاربردی در مجلس تبدیل شده است. از آنجایی که تاکتیک فیلی باستر مستلزم حرف زدن زیاد است رکورد طولانی‌مدت‌ترین فیلی‌باستر‌ها در تاریخ سیاسی حقوقی امریکا نیز خود جای بحث دارند که در این خصوص رکورد طولانی‌ترین مدت به سناتور استورم تورموند Storm Thurmond از ایالت کارولینای جنوبی اختصاص دارد که به مدت ۲۴ ساعت و ۱۸ دقیقه علیه قانون حقوق مدنی سال ۱۹۵۷ سخنرانی کرد. به هر حال روش کاربرد این تاکتیک در طول قرن بیستم نیز به دلیل تغییراتی در قوانین و آیین‌نامه‌های مجلس سنا دستخوش تغییرات زیادی شده است.

در آخرین تغییرات نیز که هم‌اکنون بر همین اساس عمل می‌شود قوانین و آیین‌نامه‌های سنا به سناتور یا سناتورها اجازه می‌دهد تا زمانی که می‌خواهند و در مورد هر موضوعی که می‌خواهند صحبت کنند، مگر اینکه سه‌پنجم سناتورها یعنی ۶۰ سناتور سنا علیه انجام فیلی باستر رای بدهند و از انجام آن جلوگیری کنند که به این روش اصطلاحا قاعده پوشش یا Cloture rule گفته می‌شود و به عبارتی برای اجرای فیلی باستر باید حداقل ۴۰ سناتور به فیلی باستر رای بدهند. اضافه کنم که قوانین و مقررات داخلی سنا توسط کمیته قوانین و امور اجرایی سنا Senate Committee on Rules and Administration وضع می‌شوند که یکی از مسوولیت‌های مهم آن وضع مقررات مربوط به نحوه اداره جلسات سنا است. اگرچه تلاش‌هایی هم برای تغییر یا از بین بردن این تاکتیک صورت گرفته است ولیکن تلاش‌ها برای حذف کلی فیلی باستر موفق نبوده است و فقط تغییرات جزیی در روش به کارگیری فیلی باستر صورت پذیرفته است.

این تلاش‌ها هم در دوره جمهوری‌خواهان صورت گرفته است. زمانی که در اکثریت مجلس سنا بودند و هم در دوره دموکرات‌ها زمانی که آنان اکثریت مجلس سنا را در دست داشتند. برای مثال در دوره آقای ترامپ که جمهوری‌خواهان در اکثریت بودند، او از این رویه شکایت داشت زیرا دموکرات‌ها با این حربه از تصویب لوایح او جلو‌گیری می‌کردند و در دوره‌ای که آقای اوباما رییس‌جمهور بود و دموکرات‌ها در اکثریت مجلس سنا بودند، او از این رویه شکایت داشت و می‌گفت که این تاکتیک در مجلس سنا باعث شده دولت او نتواند حکومت کند و استدلالش این بود که تاکتیک فیلی باستر منجر به محدود کردن حق رای شهروندان می‌شود. آقای اوباما در یک اظهارنظر راجع به تاکتیک فیلی باستر اظهار داشته بود که این تاکتیک باعث شده تا ۳۰ درصد جمعیت بالقوه بتواند رای اکثریت را کنترل کند و غیر دموکراتیک است.

دعاوی حقوقی هم علیه تاکتیک فیلی باستر در دادگاه‌های امریکا اقامه شده است اما کار به تصمیم‌گیری دیوان عالی فدرال امریکا نرسیده است زیرا دادگاه‌های پایین‌تر خود را واجد صلاحیت برای ورود به این دعوی نیافته‌اند. در مهم‌ترین این نوع دعاوی در سال ۲۰۱۴ یعنی در دوره ریاست‌جمهوری آقای اوباما برخی از گروه‌های مدنی با این استدلال که قانون اساسی مستلزم حاکمیت اکثریت در کنگره است و اعمال تاکتیک فیلی باستر در مجلس موجب از بین رفتن مفهومی قانون اساسی شده است و به عبارتی مغایر با قانون اساسی است، دعوی خودشان را در دادگاه فدرال منطقه کلمبیا United States District of Colombia Court که عموما به دعاوی فدرال رسیدگی می‌کند علیه اعمال این قاعده مطرح کردند که رد شد. استدلال دادگاه آن بود که خوانده دعوی خود قانون نمی‌تواند باشد بلکه مجلس سنا است که این تاکتیک را اتخاذ کرده است. استدلال دادگاه به این معنا است که امکان شکایت از فیلی باستر را سلب می‌کند زیرا مجلس سنا به معنای یک شخصیت حقوقی دارای مصونیت قانون اساسی است. به هرحال این تصمیم دادگاه توسط سه قاضی دادگاه تجدید نظر منطقه کلمبیا U.S. Court of Appeals for the District of Columbia Circuit نیز تایید شد.

پنجم- تاکتیک‌های پارلمانی ضد فیلی باستر

از آنجایی که سیاستمداران دو حزب نمی‌توانند بر حذف فیلی باستر توافق کنند در حال حاضر تمرکز آنان بیشتر بر تضعیف فیلی باستر توسط روش‌های پارلمانی است تا بتوانند در مواقع مورد نیاز لوایح یا انتصابات ریاست‌جمهوری از حزب خودشان را که باید مورد تایید سنا قرار بگیرند از تصویب بگذرانند. بررسی این روش‌ها از موضوعات مهم در مباحث حقوق پارلمانی امریکا است که در حوصله این مقاله نیست ولیکن مختصرا می‌توانم به یک روش بسیار مهم در حقوق پارتمانی امریکا اشاره کنم که به نام انتخاب هسته‌ای Nuclear option نامیده می‌شود و براساس آن روش می‌توان با اکثریت ساده هم لایحه‌ای را از تصویب مجلس سنا گذراند. اما اجرای این روش اولا کم اتفاق افتاده است و ثانیا در زمانی اتفاق می‌افتد که رییس حزب اکثریت که ریاست سنا را هم بر عهده دارد اجرای آن را عملی سازد و ثالثا عموما زمانی رخ داده است که موضوع تصویب نمایندگان ریاست‌جمهوری برای پست‌های قضایی فدرال در میان بوده است.

به روش دیگری هم می‌توانم اشاره کنم و آن گنجانیدن لوایحی در ضمن لوایح دیگر است. به این معنا که لایحه مثلا گمرکی در ضمن لایحه مالیاتی گنجانیده شود و چون نمایندگان به لایحه مالیاتی رای می‌دهند به بندهایی از لوایح گمرکی که احتمالا مرتبط با مالیات هستند رای می‌دهند. این روش حق نمایندگان را در اجرای فیلی باستر سلب نمی‌کند ولیکن آن را محدود می‌کند و فقط به آنان اجازه می‌دهد که مثلا در مورد بندهای آن لایحه مالیاتی که مثال زدم بحث و گفت‌وگو بشود و به این ترتیب راه برای تصویب بند‌هایی که تصویب آنها ممکن است هدف فیلی باستر قرار بگیرند باز بشود.

روش دیگری نیز برای محدود کردن فیلی باستر وجود دارد که در مورد لوایح بودجه‌ای به کار می‌رود و به نام مصالحه بودجه‌ای Budget Reconciliation نامیده می‌شود و علیه قاعده‌ای به کار می‌رود که در تصویب لوایح در سنای امریکا به کار گرفته می‌شود و موسوم به قاعده Byrd Rule است و هدف از این قاعده جلوگیری از این است که امور غیر بودجه‌ای non-budgetary provisions در داخل لایحه بودجه گنجانیده بشود تا از تاکتیک فیلی باستر عبور کند. اما روش مصالحه بودجه‌ای دقیقا فلج کردن همین قاعده را هدف گرفته و اجازه می‌دهد که لوایح بودجه‌ای با اکثریت ۵۰ به علاوه یک از تصویب نمایندگان بگذرد و نیازی به تصویب ۶۰ نماینده نداشته باشد.

ششم – برجام در چنبره فیلی باستر 

با وجود آنکه طرفداران حزب دموکرات علیه تاکتیک فیلی باستر موضع داشتند و اقامه دعوی هم کردند اما در ماه آگوست سال ۲۰۱۵ همین تاکتیک فیلی باستر در زمان ریاست‌جمهوری آقای اوباما برای جلوگیری از رای‌گیری اکثریت جمهوری‌خواهان سنا که با توافق برجام مخالف بودند به کار گرفته شد. ماجرا از این قرار بود که مخالفان برجام که جمهوری‌خواهان بودند و ۵۴ کرسی در اختیار داشتند لایحه‌ای را به سنا دادند که اجرایی شدن برجام توسط رییس‌جمهور را متوقف کند. اگر این لایحه به رای گذاشته می‌شد با توجه به اینکه اکثریت کرسی‌های مجلس یعنی ۵۴ کرسی در اختیار جمهوری‌خواهان بود طرح مزبور قطعا تصویب می‌شد. اگرچه کاخ سفید در آن زمان اعلام کرد که باراک اوباما در صورت تصویب لایحه آن را وتو خواهد کرد اما قبل از وتوی ریاست‌جمهوری تنها راه در مجلس برای دموکرات‌ها آن بود که با استفاده از تاکتیک فیلی باستر جلوی طرح لایحه جمهوری‌خواهان در صحن مجلس را بگیرند اما مشکل اینجا بود که برخی از دموکرات‌ها نیز به‌شدت مخالف اجرای برجام توسط دولت اوباما بودند و در عین حال دو سناتور مستقل نیز در مجلس سنا حضور داشتند به نحوی که ابتدائا تنها ۳۸ سناتور از برجام حمایت می‌کردند که از حد نصاب ۴۰ نفر برای اجرای فیلی باستر کمتر بود. رایزنی‌ها و مذاکرات فشرده‌ای در آن زمان صورت گرفت و سرانجام ۴۶ سناتور شامل ۴۲ سناتور دموکرات و ۴ سناتور به اجرای فیلی باستر آری گفتند و به این ترتیب نقشه جمهوری‌خواهان برای ارایه طرح جلوگیری از تصویب و اجرای برجام توسط دولت امریکا خنثی شد. البته ۴ سناتور دموکرات مجلس سنا شامل چارلز شومرCharles Schumer، بنجامین کاردین Benjamin Cardin، رابرت منندزRobert Menendez، و جوزف مانچین Joseph Manchin که هر چهار نفر نیز از سردمداران و سناتورهای سرشناس حزب دموکرات هستند به اجرای فیلی باستر رای ندادند و به عبارتی با توافق نامه برجام مخالفت کردند.

منظورم از بیان اسامی سناتورهای مخالف آن است که نشان بدهم در سطح سران حزب دموکرات نیز مخالفت‌های جدی با برجام وجود داشته و دارد.

به هر حال ملاحظه می‌شود در حالی که آقای اوباما در مقاطعی تاکتیک فیلی باستر را مورد انتقاد قرار داده بود همین تاکتیک باعث شد تا جمهوری‌خواهان به هدف خودشان برای رد توافق برجام دست نیابند و در واقع برجام در مقطع خودش به کمک فیلی باستر اجرایی شد.

در حال حاضر هم به نظر هم نمی‌رسد به‌رغم انتقاداتی که به این سیستم وارد آمده است دو حزب چندان تمایل جدی به حذف آن از سیستم قانونگذاری مجلس سنا داشته باشند زیرا در مقاطعی این سیستم و تاکتیک کمک حال آنها در مجلس بوده است ضمن اینکه از نظر حقوقی حذف فیلی باستر خودش نیاز به این دارد که یا هر دو حزب روی حذف آن توافق کنند که در شرایط حاضر بعید به نظر می‌رسد یا اینکه حزبی که اکثریت مجلس سنا را بر عهده دارد لایحه حذف فیلی باستر را به مجلس بدهد که خود این لایحه حذف فیلی باستر می‌تواند مواجه با فیلی باستر حزب اقلیت بشود. راه دیگر آن است که از روش‌های محدود کردن فیلی باستر که مختصرا توضیح داده شد استفاده بشود که آن هم نیاز به اجماع همه دموکرات‌ها در مورد توافق دارد.

هفتم- فرضیات مختلف ارایه توافق در مجلس سنا 

با توجه به آنچه در مورد شیوه اجرای تاکتیک فیلی باسترو تاکتیک‌های محدود بر ضد آن در مجلس گفته شد هرگونه توافق با ایران در دوره ریاست‌جمهوری جمهوری‌خواهان یا دموکرات‌ها در شرایطی که هیچ‌کدام از دو حزب اکثریت عددی بیش از ۶۰ درصد را نداشته باشند با شرایط زیر روبه‌رو می‌شود.

۱- اگر اکثریت مجلس سنا در دست جمهوری‌خواهان باشد همچنان که در دوره آقای اوباما اینچنین بود جمهوری‌خواهان می‌توانند لایحه رد توافق را به مجلس ارایه کنند اما دموکرات‌ها می‌توانند با داشتن حداقل ۴۰ رای و با تاکتیک فیلی باستر آن را خنثی کنند

۲- اگر اکثریت مجلس سنا در دست دموکرات‌ها باشد هم چنان که هم‌اکنون به همین ترتیب است ممکن است دو حالت پیش بیاید.

الف – جمهوری‌خواهان با همراهی برخی دیگر از دموکرات‌ها لایحه رد توافق را با اکثریت به مجلس ارایه کنند که در این صورت دموکرات‌ها با اکثریتی که در مجلس دارند باید آن لایحه را رد کنند و نیازی به استفاده از تاکتیک فیلی باستر ندارند. اما باید توجه داشت که اکثریت عددی دموکرات‌ها در اینجا خیلی شکننده است (۵۱ رای به ۴۹) و این امکان هم وجود دارد (هرچند که احتمال ضعیفی است) که حتی با مخالفت یک یا دو سناتور مخالف توافق لایحه مزبور رای بیاورد.

دوم- دموکرات‌ها با اجماع اکثریت عددی خودشان یعنی ۵۱ رای اقدام به ارایه لایحه‌ای جهت تصویب توافق در مجلس و تبدیل آن به قانون بنمایند (این هم احتمال ضعیفی است.) در این صورت و این‌بار جمهوری‌خواهان با اتخاذ تاکتیک فیلی باستر می‌توانند جلوی تصویب آن لایحه را بگیرند.

۳- دموکرات‌ها از روش‌هایی بر ضد فیلی باستر برای تصویب توافق با ایران استفاده کنند به این معنا که بخواهند به هر ترتیبی و با استفاده از روش‌های پارلمانی ضد فیلی باستری که مختصرا توضیح داده شد این توافق را به تصویب مجلس برسانند. این احتمال هم بسیار ضعیف است زیرا عموما برای لوایح خارجی همه سناتورهای دموکرات چنین ریسک و خطری برای آینده سیاسی خودشان نمی‌کنند که برای چنین لوایح و توافق‌هایی بخواهند فیلی باستر را دور بزنند. تاریخچه استفاده از این تاکتیک‌های ضد فیلی باستر نشان می‌دهد که این کاربرد این تاکتیک‌ها بیشتر جنبه داخلی دارد تا توافق‌های خارجی.

ملاحظه می‌شود که در هیچ‌کدام از فروض بالا امکان تصویب توافق در مجلس سنای امریکا وجود ندارد و در واقع تاکتیک فیلی باستر هم مانع تصویب توافق است و هم مانع رد توافق توسط مجلس سنا است. در نتیجه  امریکا مدعی است در چارچوب ساختار حقوقی فعلی‌اش نمی‌تواند تضمینی برای تصویب توافق در مجلس آن کشور ارایه کند مگر اینکه در دوره بعدی انتخابات که در نوامبر سال جاری انجام خواهد شد و در آن رقابت برای تصاحب ۳۴ کرسی از ۱۰۰ کرسی مجلس انجام می‌شود حزب دموکرات بتواند اکثریت بالاتر از ۶۰ درصد را کسب کند که با توجه به شرایط فعلی حزب دموکرات آن هم بعید به نظر می‌رسد و لیکن اگر حزب جمهوری‌خواه بتواند اکثریت بالاتر از ۶۰ درصد را در مجلس سنا کسب کند پس از آن ممکن است حتی توافق کنونی با حزب دموکرات را لغو کند.

نکته دیگری هم که باید به آن توجه کرد این است که حتی اگر توافق در مجلس امریکا به تصویب هم رسیده باشد تضمین قطعی وجود ندارد که امریکا از آن خارج نشود. به دو نمونه مهم در این زمینه می‌توان اشاره کرد. اول خروج امریکا از معاهده مودت بین ایران و امریکا مصوب ۱۳۳۴ (۱۹۵۵) موسوم به Treaty of Amity, Economic Relations, and Consular Rights بود که هم امریکا و هم ایران در دعاوی حقوقی بین خودشان به آن استناد کرده بودند از جمله امریکا در دعوی گروگانگیری کارکنان سفارت امریکا در ایران با استناد به همین عهدنامه به دیوان بین‌المللی دادگستری شکایت کرده بود و دیوان با معتبر دانستن عهدنامه رای به آزادی گروگان‌ها داده بود. متقابلا ایران هم در دو مورد با استناد به این عهدنامه علیه امریکا شکایت کرده بود. اول حمله ناو امریکایی وینسنس امریکا به هواپیمای مسافربری که به خاطر آن ایران به دیوان بین‌المللی دادگستری شکایت کرد و دیوان این شکایت را مورد پذیرش قرار داد ولیکن قبل از صدور رای طرفین در مورد آن مصالحه کردند. دوم در خصوص حمله امریکا به سکوهای نفتی ایران در سال ۱۹۹۲ بود که این دعوی نیز مورد پذیرش دیوان بین‌المللی دادگستری قرار گرفت. ولیکن امریکا درنهایت در سال ۲۰۱۸ به‌طور یکجانبه از این عهدنامه خارج شد.

موارد دیگری هم وجود دارند از جمله خروج امریکا از توافق آب و هوایی پاریس، پیمان ترانس- پاسیفیک، خروج از پیمان آسمان‌های باز، توافق‌های نظامی با روسیه و سازمان یونسکو که در واقع لیست بلندبالایی از عهدشکنی‌های دولت امریکا در خروج از معاهدات بین‌المللی است. اگرچه اکثر این موارد در دوران دولت آقای ترامپ اتفاق افتاده است ولیکن نشان می‌دهد که ورود امریکا در چنین معاهداتی تضمین قطعی بودن آن معاهدات نیست.

نتیجه

تصویب لوایح در نظام تقنینی امریکا همواره در پیچ و خم و درگیر لایه‌های متعدد و متنوع حقوقی است. تصویب هرگونه توافق با ایران در مجلس سنای امریکا که به نظر برخی تضمینی حقوقی برای این توافق محسوب می‌شود با توجه به ساختار حقوقی و پارلمانی و لایه‌های متعدد حقوقی که در مجلس سنای این کشور وجود دارد امری سخت دشوار و به ویژه با توجه به وجود رویه فیلی باستر که امکان وتو برای اقلیت مجلس را در رابطه با تصمیمات و لوایح اکثریت به وجود آورده است غیر ممکن می‌سازد. استفاده از تاکتیک‌های محدود‌کننده و ضد فیلی باستر هم بیشتر نسبت به لوایح و مصوبات داخلی به کار گرفته می‌شوند و توافقنامه‌های خارجی به ویژه توافق با ایران از اجماع دموکرات‌ها برای به‌کارگیری تاکتیک ضد فیلی باستر خارج است. حتی تصویب این توافقنامه نیز تضمینی برای عدم خروج امریکا از توافق‌های مصوب فیمابین نیست همچنان که امریکا در سال ۲۰۱۸ از عهدنامه مودت بین ایران و امریکا، در سال ۲۰۱۸ از سازمان علمی فرهنگی یونسکو، در سال ۲۰۲۱ از سازمان بهداشت جهانی و در سال ۲۰۱۷ از پیمان آب و هوایی پاریس خارج شد و بنابراین در صورت روی کار آمدن جمهوری‌خواهان تندرو  احتمال خروج   امریکا  از  توافق جدید با ایران نیز وجود خواهد داشت.

شانس تصویب برجام و تضمین آن در سنای امریکا چقدر است؟

امریکا  مدعی است در چارچوب ساختار حقوقی فعلی‌اش نمی‌تواند تضمینی برای تصویب توافق در مجلس آن کشور ارایه کند مگر اینکه در دوره بعدی انتخابات که در نوامبر سال جاری انجام خواهد شد و در آن رقابت برای تصاحب ۳۴ کرسی از ۱۰۰ کرسی مجلس انجام می‌شود، حزب دموکرات بتواند اکثریت بالاتر از ۶۰ درصد را کسب کند.

در مجلس سنای ایالات متحده، فیلی باستر Filibuster یک روش و تاکتیکی است (تاکید می‌کنم که روش و تاکتیک است، زیرا در برخی متون از آن به عنوان قانون نام برده شده است) که توسط مخالفان یک لایحه پیشنهادی در مجلس سنا و برای جلوگیری از تصویب نهایی یک لایحه و تبدیل آن به قانون به کار گرفته می‌شود و برای همین هم گاهی به آن تاکتیک Talking a bill to death یعنی حرف زدن تا مرگ لایحه گفته می‌شود.

در حال حاضر هم به نظر نمی‌رسد به‌رغم انتقاداتی که به فیلی‌ باستر وارد آمده است دو حزب چندان تمایل جدی به حذف آن از سیستم قانونگذاری مجلس سنا داشته باشند.

حتی اگر توافق در مجلس امریکا به تصویب هم رسیده باشد تضمین قطعی وجود ندارد که امریکا از آن خارج نشود./جماران