کالبدشکافی لایحه بودجه ۱۴۰۱

بودجه‌ریزی یک تکنولوژی است. تکنولوژی را به بیان فارسی، دانش فنی گفته‌اند. بودجه‌ریزی نوعی صنعت به مفهوم عام و پدیده‌ای علم‌بر است و با علم اقتصاد پیوند دارد و جزئی از فنون مالی و حسابداری نیز به شمار می‌آید و از این جهت پدیده‌ای بین‌رشته‌ای قلمداد می‌شود. اکثر مطالعات مدیریت مالی معطوف به سطح خرد مانند شرکت‌هاست و کمتر وجه کلان مدیرت مالی تحلیل می‌شود. فرضا نسبت بدهی‌های دولت به درآمدهای دولت یا گردش وجوه نقد دولت، کمتر مورد تجزیه و تحلیل قرار می‌گیرد؛ بنابراین لازم است مدیریت مالی دولت که پدیده‌ای در سطح کلان است، بررسی و عملکرد آن از منظر دانش مدیریت مالی و بعد از نگاه اقتصاد کلان واکاوی شود. بودجه‌ریزی در شرایط عدم اطمینان دشوار، اغلب سبب نوسانات و ناملایمات می‌شود. بستر نا‌آرام بودجه، مدیریت کشور را به دشواری می‌کشاند و سبب ابهام در کارکرد پیش‌روی دولت می‌شود. بودجه باید قابل اتکا باشد، نباید موجب تزلزل شود. بودجه دولتی که با برنامه جلو می‌رود و قانون برنامه، مثلا برنامه پنج‌ساله دارد، باید با آن برنامه میان‌‌مدت، نسبت مشخصی داشته باشد؛ نه آنکه رویکردی متفاوت بگیرد و نسبت به آن بی‌تفاوت باشد. در بودجه سالانه باید ارتباط با برنامه دیده شود؛ فرضا گفته شود برای دسترسی به فلان اهداف برنامه، سال بعد باید این کارها انجام شود و اینها این مقدار تخصیص اعتبار لازم دارد؛ اعم از اینکه بخش خصوصی در آن نقش داشته باشد یا نداشته باشد. برای مثال، این دولت که قصد دارد سالانه یک میلیون مسکن بسازد و در سال جاری بیش از دو میلیون متقاضی ثبت‌نام کرده‌اند، چرا به‌طور مشخص در لایحه بودجه سال بعد از تخصیص اعتبار در این زمینه چیزی نگفته است؟! به‌ویژه اینکه برای این منظور، صنایع مختلفی درگیر خواهند شد و تکالیفی بر آنها بار می‌شود! در این میان، از یک سو اجزای منابع باید واقع‌بینانه و منطقی طراحی شوند و از سوی دیگر مصارف نیز باید قابل دفاع و توجیه باشند. بودجه نمی‌تواند نامتعادل باشد؛ یعنی دستگاه‌هایی که مشمول بودجه هستند، باید متناسب با عملیاتی که انجام می‌دهند و خدماتی که پوشش می‌دهند، از آن بهره‌مند باشند، نه بیشتر و نه کمتر. پس یک دستگاه در مقام مقایسه با دیگر دستگاه‌ها و فعالیت‌ها، باید بودجه‌ای متناسب با اندازه ارزش افزوده مادی و معنوی که ایجاد می‌کند، داشته باشد. در سال ۱۲۸۹ اولین بودجه بخش عمومی‌ یا دولت تهیه شد که به تصویب مجلس وقت نرسید و سال ۱۳۰۲ شاهد اولین بودجه مصوب هستیم. جالب است که از همان ابتدای ظهور آن، با کسر بودجه مواجه بوده‌ایم! این صنعت وارداتی، مانند بسیاری از صنایع، هنوز چندان بومی ‌نشده است. تهیه بودجه بر مبنای صفر، بر مبنای برنامه یا حتی بودجه عملیاتی را کمتر مورد توجه قرار می‌دهیم. به‌جز در موارد خاص، بیشتر و اغلب بودجه افزایشی مبنای کار ماست. بافت سنتی بر علمی‌ غالب است و کماکان ادبیات چانه‌زنی، میرزابنویسی و نگاه هیئتی یا سایه سیاست، گاه بر منطق علمی ‌بودجه‌ریزی غلبه دارد. فرضا، منابع مالی بودجه تابع مصارف است نه عکس آن و توهم در ایجاد منابع، بودجه را غیر‌واقعی کرده و دولت را به باتلاق بدهکاری‌های ناخواسته کشانده است. جالب است در دوره‌هایی که درآمد ارزی حاصل از صادرات نفت استثنائی بوده است، شاهد عدم مدیریت مالی درست هستیم و بودجه دچار پرت منابع شدید شده و گاه درصد درخور ‌توجهی از بودجه ارزی مفقودالاثر شده است. معاون رئیس‌جمهور پیشین گفته است: معادل ۳۰۰ میلیارد دلار در دولت‌های نهم و دهم چنین شده است.

قبل از آن، سازمان برنامه و بودجه و همچنین شورای عالی پول و اعتبار از گردونه فعالیت حذف شدند! بعد آن وجوه (و مانند آن مثل تعدادی دکل نفتی) مفقود شدند! بنابراین صرف‌نظر از کیفیت تهیه و تنظیم بودجه و حتی تصویب و قانون‌شدن آن، عملکرد بودجه خود ماجرایی درخور تأمل در بخش عمومی‌ اقتصاد ایران است. با این مقدمه، به چاله‌ها یا مخاطراتی که بودجه ۱۴۰۱ با آن مواجه است، می‌پردازیم. در لایحه، کل مصارف معادل ۱۳۷۲ همت (هزار میلیارد تومان) در نظر گرفته شده است؛ درحالی‌که کل درآمد ۶۶۴ همت برآورد شده است که در آن، درآمد مالیاتی مثل مالیات بر اشخاص حقوقی نسبت به سال ۱۴۰۰، رشد ۱۲۳ درصدی، گمرکات ۷۱ درصد رشد و در کل رشد موزون‌شده انواع مالیات بیش از ۷۵ درصد را نشان می‌دهد. اگر از ۱۳۷۲ همت که کل منابع است، کل درآمد معادل ۶۶۴ همت را -با فرض تحقق- کسر کنیم، عدد ۷۰۸ همت به‌ دست می‌آید و نشان می‌دهد دولت بیش از کل درآمد، این مقدار کسر بودجه دارد! یعنی بودجه بیشتر به نداشته‌ها وصل است! کسر بودجه حد مجاز و حد بحرانی دارد و اگر از آستانه توان مدیریت دولت و تحمل مردم فراتر رود، سبب نابهنجاری اقتصادی در کشور می‌شود. کسر بودجه‌ای که بیش از درآمد دولت باشد، خطرآفرین است. تأمین کسر بودجه راه‌های مختلفی دارد که باید هر یک مورد ارزیابی قرار گیرد. اما آنچه لایحه بودجه ۱۴۰۱ بیشتر به آن وابسته شده، فروش دارایی‌های مالی، فروش اموال و سهام شرکت‌هاست، حدود ۴۶۳ همت و چه‌بسا بیشتر از آن می‌شوند. اگر تأمین آن از طریق تکلیف به خصولتی‌ها نباشد، در همه کشورها در چنین شرایطی، دولت ناچار است برای فروش اوراق یا سهام جاذبه ایجاد کند؛ بنابراین سبب می‌شود بخش خصوصی از بازارهای سرمایه و اوراق بهادار دیگری خارج شود و جابه‌جایی انجام دهد. پس اگر اوراق را وابستگان دولت به‌طور تکلیفی نخرند، برای خرید اوراق بهادار دولتی، باید نرخ سود آنها از بانک جذاب‌تر باشد تا بخش خصوصی وارد شود؛ چون سود آن تضمینی است، علاوه بر بانک حتی بازار سرمایه ثانویه (بورس) نیز تضعیف می‌شود؛ در این صورت جایگزینی دولت به‌جای بخش خصوصی در بازارهای مالی و سرمایه اتفاق می‌افتد که در این صورت تبعات آن حائز اهمیت است، مانند کاهش سرمایه‌گذاری بخش خصوصی. چنانچه شبه‌دولتی‌ها وارد عمل شوند و اوراق قرضه را خریداری کنند، نوعی جابه‌جایی در صندوق‌ها از خصولتی به دولت روی می‌دهد که ممکن است خلاف قواعد مصالح سهم بخش خصوصی از آن باشد. از آنجا که بودجه با متغیرهای کلان اقتصادی در ارتباط است، محتوای آن، محل مطالعه و دقت است. مثلا کسر بودجه بر سطح عمومی ‌قیمت‌ها تأثیرگذار است و آن نیز بر سایر متغیرها تأثیر می‌گذارد. چگونگی تأثیر بودجه بر اقتصاد هر کشوری مهم و قابل بررسی تخصصی است، به‌خصوص اگر سهم آن در اقتصاد کشور بالا باشد. مثلا شاخص مجموع منابع بودجه بر درآمد ملی در مقایسه با موارد مشابه از نظر جمعیت، چه نسبتی را نشان می‌دهد؟ اگر بزرگ است، به دلیل نقش بالا، توجه نیز باید زیاد باشد. یکی از محورهای مهم در تحلیل و آسیب‌شناسی بودجه، تحقق اجزای درآمد و منابع است. فرضا در چند سال گذشته متوسط فروش صادراتی نفت ۶۰۰ هزار بشکه در روز بوده است، آن‌هم با تخفیف و کاهش قیمتی و با افزایش هزینه انتقال؛ اما در لایحه ۱۴۰۱ معادل یک‌میلیون‌و ۲۰۰ هزار بشکه (دو برابر) به بهای ۶۰ دلار و حدود ۲۶میلیاردو ۲۸۰ میلیون دلار از این طریق ارزآوری تخمین زده شده؛ بهای تسعیر ۲۳ هزار تومان در نظر گرفته شده است. طبیعی است که هر اندازه نرخ تسعیر افزایش یابد، به کسر بودجه ریالی کمک می‌کند؛ هر مقدار که محقق نشود، به استقراض یا فروش سهام اضافه می‌شود. آیا رفتار گذشته دولت شرایط لازم برای فروش سهام و اوراق بهادار به بخش خصوصی، یعنی اعتماد را فراهم کرده است؟! چه اندازه متغیرهای بودجه واقع‌بینانه هستند؟ حجم قابل توجهی از اجزای بودجه، به‌طور موزون‌شده نزدیک به ۵۰ درصد، چه در گروه درآمدها و منابع و چه در گروه هزینه و مصارف، نسبت به سال قبل رشد کرده‌اند! که در شرایط جاری چندان واقع‌بینانه به نظر نمی‌رسند. تأمین درآمدها چه از منظر نفت و چه مالیات‌ها، حتی تأمین کسری بودجه از فروش دارایی‌ها و اوراق قرضه محل ابهام و نااطمینانی است! در لایحه بودجه ۱۴۰۱، با توجه به رشد ۷۷درصدی درآمدهای مالیاتی، وابستگی بودجه به درآمد مالیاتی حدود ۳۵ درصد است و به نفت ۲۸ درصد، اما وابستگی به انواع راه‌های تأمین کسر بودجه و استقراض ۱۰۶ درصد (یعنی به همان نداشته‌ها)! توجه شود که در سال‌های بعدی این پرداخت اصل و فرع بدهی فشار بر بودجه دولت را بیشتر می‌کند؛ کمااینکه سال ۱۴۰۰ بر بودجه ۱۴۰۱ چنین فشاری را وارد کرده و ۱۲۸ هزار میلیارد تومان جهت بازپرداخت اصل و ۴۹هزارو ۴۰۰ میلیارد تومان جهت پرداخت سود این اوراق در لایحه بودجه منظور شده است. می‌دانیم ارائه یارانه نقدی یا افزایش آن در شرایط تورمی ‌مخرب بوده و بر تورم می‌افزاید. نرخ تسعیر ۲۳ هزار تومان پیش‌بینی شده است که بار روانی آن بالاست و بر‌ اساس انتظارات عقلایی بیشتر به رشد قیمت‌ها دامن می‌زند.
دولت برای سال بعد تصمیم دارد ارز چهارهزارو ۲۰۰ تومانی را به جز برای دارو و گندم حذف کند و بهای حامل‌های انرژی برای صنایع فولاد، پتروشیمی، پالایشی‌ها و سیمانی‌ها را با درصد درخور‌توجهی (تا سه برابر فعلی) افزایش دهد؛ اینها بر تورم می‌افزاید و با آثاری که بر جای می‌گذارد، نه‌تنها برای مردم، بلکه حتی برای تأمین مالی هزینه‌های دولت، بحران‌زا است! چون بخش عمومی، خود یک مصرف‌کننده بزرگ است. در واقع هزینه‌های دولت به صورت پویا دیده نشده است. با اجرای این راهبردهای مالی، اوضاع ثابت نمی‌ماند و معادلات مالی دولت به علت تغییر وضعیت متغیرها، تغییر می‌یابد. ضمنا نرخ بهره مالکانه برای معادن را از ۱۰ همت به ۴۰ همت می‌رساند، شرکت‌های معدنی تحت فشار هزینه قرار می‌گیرند و از حاشیه سود آنها کاسته می‌شود یا افزایش بهای فروش محصولات خواهند داشت. باید دقت شود که منابع حاصل از تغییر نرخ تسعیر ارز (همان منابعی که با آن ارز چهارهزارو ۲۰۰ تومانی برای واردات کالاهای اساسی و گاهی به دلیل تعارض منافع عملا به سوداگران اختصاص می‌یافت) به صورت یارانه نقدی از راه دلسوزی در اختیار قشر آسیب‌پذیر قرار نگیرد؛ بلکه به بخش تولیدات اساسی و مهم اختصاص یابد. در‌آن‌صورت کالا و خدمات ضروری به دست مردم با بهای بهتری می‌رسد و از دو سو نرخ رشد تورم مهار می‌شود، یکی نقدی‌نشدن یارانه‌ها و دیگری با کمک به رشد تولید. توجه شود که تورمی‌ حدود ۴۵ درصد را در سال گذشته تجربه کرده‌ایم؛ ولی متوسط رشد دستمزدها را ۱۰ درصد در بودجه آتی در نظر گرفته‌ایم، طبق قاعده قدرت خرید کاهش و فقر بیشتر می‌شود و تبعات اجتماعی در پی خواهد داشت. شایان ذکر است که متأسفانه وام ازدواج و مسکن در لایحه بودجه مورد اشاره قرار نگرفته‌اند. حتی بودجه همسان‌سازی حقوق اعضای هیئت علمی ‌وزارت علوم با وزارت درمان، همچنین بودجه لازم برای اجرای رتبه‌بندی معلمان در تناسب با وزارت علوم به طور شفاف بیان نشده است و مجلس احتمالا رفع نقص خواهد کرد؛ در غیر‌این‌صورت مانند سال جاری موجب اختلال می‌شود. دولت نرخ رشد درآمد ملی را در شرایط نابسامان فعلی، هشت درصد هدف قرار داده است که در این شرایط نا‌اطمینانی، دست‌یافتنی نیست. طبق نظر سازمان برنامه و بودجه، دولت برای تحقق این رشد هشت‌درصدی، سرمایه‌گذاری در حدود سه‌هزار‌و ۴۰۰ هزار میلیارد تومانی نیاز دارد. برای بانک‌ها ۹۰۷ هزار میلیارد تومان، بورس و بازار سرمایه ۵۶۰ هزار میلیارد تومان، ۱۶۰ هزار میلیارد تومان برای بودجه عمومی ‌دولت، ۲۷۲ هزار میلیارد تومان منابع داخلی شرکت‌های دولتی، ۳۶۰ هزار میلیارد تومان (۱.۵ میلیارد دلار) صندوق توسعه ملی نفت، ۱۸۱ هزار میلیارد تومان برای بخش خصوصی و سرمایه‌گذاری خارجی نیز ۱۲۰ هزار میلیارد تومان (۸۰۰ میلیون دلار) در نظر گرفته شده است. اگر بعضی از موارد از‌جمله تعهدات بانک‌ها و سرمایه‌گذاری خارجی -با تهاتر نفتی- انجام‌شدنی باشد، تحقق سهم بخش خصوصی محل ابهام است. در نتیجه برای رسیدن به رشد هشت‌درصدی، حدود ۹۰۰ هزار میلیارد تومان کسری بودجه متصور است. هرگاه ۷۰ درصد هزینه‌ها را حقوق و دستمزد به خود اختصاص می‌دهد، بعید است که بالغ بر ۳۴۰ همت برای تجهیز تولید، اشتغال در بودجه سال ۱۴۰۱ باقی بماند. برای تکمیل طرح‌های عمرانی ۱۶۰ هزار میلیارد تومان منظور شده است؛ برای پشتیبانی از تولید، از طریق صندوق پیشرفت و عدالت حدود ۱۸۰ هزار میلیارد تومان در لایحه پیش‌بینی شده است که به نظر عملیاتی نیست و بهتر است تجدید نظر شود. اگرچه جهت‌گیری برای رشد مطلوب ستودنی است؛ اما اهداف باید دست‌یافتنی باشند. امیدواریم گشایشی در سطح بین‌المللی حاصل شود و اوضاع بودجه بهتر و ترمیم صورت گیرد و اهداف مطلوب با اجرای صحیح و سالم دست‌یافتنی شوند. در شرایط فعلی، دسترسی به رشد هشت‌درصدی تولید، فضای کسب‌وکار متناسبی نیز نیاز دارد که در بودجه‌ریزی قابل رؤیت نیست. توجه شود که در لایحه بودجه ۱۴۰۱ عملا سه نرخ محاسباتی ارز وجود دارد؛ نرخ ارز چهارهزارو ۲۰۰ تومانی برای واردات کالاهای اساسی و نرخ ارز ۱۷هزارو ۵۰۰ تومانی برای تسعیر ارز شرکت‌های دولتی از‌جمله شرکت نفت، همچنین نرخ تسعیر ۲۳ هزار تومانی؛ این چندنرخی، هزینه نظارت برای مهار فساد را بالا می‌برد؛ اما به‌عنوان ابزاری به منظور ترغیب و تشویق به فعالیت‌های ضروری و بازدارندگی از فعالیت‌های غیر‌ضروری، لازم به نظر می‌رسد. یکی از نکات مثبت لایحه بودجه آن است که به بازار سرمایه توجه شده است. مالیات شرکت‌های پذیرفته‌شده در بورس را از ۲۵ درصد به ۲۰ درصد کاهش یافته است. همچنین دولت در نظر دارد که درآمد مالیات بر معاملات بازار سرمایه را صرف خود این بازار کند و از این طریق به تأمین مالی صندوق تثبیت این بازار کمک کند./شرق-مراد راهداری