روند افزایشی فقر، به‌‌‌طور مشخص از سال ۱۳۹۷ شروع شد؛ هنگامی‌‌‌که تحریم‌‌‌های اقتصادی بازگشتند و با وقوع بحران کرونا، وضعیت اشتغال و بازار کار دچار اختلال شد. این روند که سبب افزایش حدود ۱۰میلیونی فقرا از سال ۱۳۹۶ تا ۱۳۹۹ شد، دستاوردهای کشور را در کاهش فقر در سال‌های پس از انقلاب عملا از بین برد. در سال‌های ۱۳۹۹ و ۱۴۰۰، این مقدار کمی کاهش پیدا کرد؛ اما گزارش پایش فقر نشان می‌دهد که فاصله فقرا از خط فقر که توسط شاخصی موسوم به شکاف فقر اندازه‌‌‌گیری می‌شود، افزایش پیدا کرده و وضعیت اقشار در پایین‌‌‌ترین دهک‌‌‌ها از پیش بدتر هم شده است. به‌‌‌رغم اینکه متاسفانه آمار رسمی از میزان فقر در سال ۱۴۰۱ اعلام نشده، با توجه به رقم‌‌‌های بالای تورم در این سال دور از انتظار نیست که روند کاهشی فقر متوقف شده باشد و چه‌‌‌بسا در مسیری مخالف به حرکت ادامه داده باشد.

در این شرایط، در ذیل فصل ۶ برنامه هفتم توسعه -تامین اجتماعی، سیاست‌‌‌های حمایتی و توزیع عادلانه درآمد- و در ماده ۳۰ آن، هدف کمّی فقر مطلق برای سال پایان برنامه (۱۴۰۷) صفر در نظر گرفته شده است. این موضوع که نشانگر دغدغه سیاستگذار برای بهبود سریع وضعیت معیشتی مردم است، گرچه ارزشمند است، باید بررسی شود که تا چه میزان امکان تحقق دارد. تجربه تاریخی کشور در تدوین برنامه‌‌‌ها نشان می‌دهد که در پی دغدغه‌‌‌های سیاستگذاران، بعضا اهدافی ایده‌آل‌‌‌گرایانه تعیین شده که آنقدر دور از واقعیت بوده‌‌‌اند که نه‌‌‌تنها محقق نشده‌‌‌اند، بلکه در برخی موارد حتی حفظ وضعیت هم اتفاق نیفتاده است. واقع‌‌‌بینانه‌‌‌بودن اهداف به این دلیل اهمیت دارد که از یک‌‌‌سو سبب تدوین برنامه‌‌‌‎های عملی و بنابراین افزایش احتمال موفقیت برنامه‌‌‌ها می‌‌‌شود و از سوی دیگر اعتماد مردم را به مقام سیاستگذار افزایش داده، سرمایه اجتماعی را بهبود می‌‌‌بخشد.

به‌منظور پاسخگویی به این سوال که تحقق هدف فقر مطلقِ صفر در طول پنج‌سال برنامه هفتم تا چه اندازه ممکن است، باید برنامه‌‌‌ها و ابزارهای پیشنهادشده در برنامه برای این منظور مورد مداقه قرار گیرند. براساس ماده ۳۱ لایحه برنامه هفتم، بهره‌‌‌مندی مساوی ایرانیان ساکن کشور از یارانه حامل‌‌‌های انرژی، برقراری مالیات با نرخ صفر برای خانوارهای پایین‌‌‌تر از خط فقر، ارائه بسته معیشتی به خانوارهای کم‌‌‌درآمد و راه‌‌‌اندازی پنجره واحد خدمات حمایتی و پرونده الکترونیک رفاهی افراد/ خانوار از مهم‌ترین اقدامات در نظر گرفته‌‌‌شده برای دولت هستند که برای کاهش فقر باید تا پایان سال اول برنامه محقق شوند. علاوه‌‌‌براین، در این ماده بر تکلیف وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی برای طراحی نظام تامین اجتماعی چندلایه تصریح شده تا بتواند «با شناسایی اقشار کم‌‌‌درآمد با رویکرد اجتماع‌‌‌محور نسبت به ارائه اقلام ضروری در قالب بسته معیشتی پایه به خانوارهای کم‌‌‌درآمد به‌‌‌صورت یارانه نقدی یا کالابرگ الکترونیکی اقدام کند.»

به نظر می‌رسد برنامه‌‌‌های رفاهی مدنظر در لایحه برای هدف‌‌‌قراردادن فقر و توزیع درآمد بخش زیادی از آن چیزی است که توسط کارشناسان مطرح می‌شود. اما پرسش اساسی این است که آنچه سال‌هاست برای اجرا پیگیری می‌شود، چگونه می‌‌‌تواند تنها در طول یک‌سال به اجرای موفق برسد. پیچیدگی این پرسش آنجا افزون‌‌‌تر می‌شود که عموما برنامه‌‌‌ها در حوزه رفاه آثار بازتوزیعی به همراه دارند که به نفع برخی و به ضرر برخی دیگر از گروه‌‌‌ها خواهند بود. بنابراین، ملاحظات اقتصاد سیاسی در طراحی سیاست‌‌‌های ناظر به بخش رفاه بسیار پررنگ است؛ چه آنکه بی‌‌‌توجهی به آن نه‌‌‌تنها ممکن است به مقاومت‌‌‌ها و فشار گروه‌‌‌های بازنده منجر شود، بلکه ممکن است سیاست را در اجرا با مشکلاتی مواجه کند.

بدیهی است گام اول در اجرای سیاست‌‌‌‌‌‌‌‌‌های رفاهی هدفمند، از آن‌‌‌گونه که در لایحه مطرح شده است، ایجاد پایگاه اطلاعاتی جامع از درآمدها و دارایی‌‌‌‌‌‌‌‌‌های خانوارهای کشور و اطمینان از صحت آن است. تنها در این حالت می‌‌‌توان ذی‌نفعان و ذی‌‌‌‌‌‌‌‌‌حقان اصلی را شناسایی کرد و یک سیستم مساعدتی هدفمند را به اجرا گذاشت که خوشبختانه در ماده ۳۱ لایحه برنامه هفتم این موضوع به‌‌‌روشنی دیده شده است. اما مساله اینجاست که تحقق چنین امری که چند سال است پیگیری می‌شود اما به نتیجه مطلوب نمی‌‌‌رسد، در طول یک‌سال برنامه هفتم هم دشوار است.

با فرض امکان‌‌‌پذیری تمامی این برنامه‌‌‌ها و پذیرش آنها توسط همه اقشار جامعه، ازجمله اقشار بازنده این اصلاحات، آیا منابع در اختیار دولت، با توجه‌‌‌ به کسری بودجه قابل‌‌‌توجهی که دارد، برای تامین هزینه‌‌‌های ناشی از آنها کافی است؟ منابع حاصل از حذف یارانه حامل‌‌‌های انرژی با چه تضمینی صرف این هدف خواهد شد؟ تجربه مشخص قبلی کشور در این زمینه در سال ۱۳۸۹، نشان داد که به‌‌‌رغم تصریح ماده ۷ قانون هدفمندکردن یارانه‌‌‌ها به تخصیص بخشی از خالص وجوه حاصل از اجرای این قانون به اجرای نظام جامع تامین اجتماعی برای جامعه هدف، حدود ۹۰درصد مصارف این طرح به پرداخت یارانه نقدی به خانوارها اختصاص یافت و عملا سایر مصارف قانون در ماده ۷ نادیده گرفته شدند. با این تجربه نه‌‌‌چندان‌‌‌دور و با وجود سختی و زمان‌‌‌بربودن راه‌‌‌اندازی سیستم اطلاعات منسجم به‌‌‌منظور شناسایی نیازمندان و اجرای پنجره واحد خدمات رفاهی، به نظر دور از انتظار نمی‌رسد که حتی حذف یارانه‌‌‌های انرژی در سال اول برنامه هفتم هم نتواند به رفع صددرصدی فقر مطلق بینجامد.

مضاف بر اینکه فقر در کشور، به همان اندازه (اگر نگوییم بیشتر) که تحت‌تاثیر برنامه‌‌‌های رفاهی است، معلول برنامه‌‌‌ها و متغیرهای اقتصاد کلان است. نباید فراموش کرد که خروجی فقر تا حدود زیادی ناشی از تورم‌‌‌های بالا از یک‌‌‌سو و بیکاری‌‌‌های گسترده از سوی دیگر است. شغل اولین منبع درآمدی افراد و مهم‌ترین عامل برای خروج افراد از فقر است و از طرف دیگر، تورم با افزایش هزینه‌‌‌های زندگی، قدرت خرید درآمد افراد را کاهش می‌دهد و افراد با سطوح درآمدی پایین را به ورطه فقر می‌‌‌کشاند. ازاین‌‌‌رو باید تاکید کرد که رفع فقر مطلق نیازمند بهبود قابل‌‌‌لمس وضعیت اقتصادی کشور توسط مردم است. ناگفته پیداست که اعلام نرخ‌های رشد بالا و تورم پایین، مسرت‌‌‌بخش است، اما تا زمانی‌‌‌که به وضعیت «ملموسی» از «بهترشدن» برای مردم منجر نشود، نمی‌‌‌تواند به بهبود وضعیت افراد کمک کند.

مخلص کلام اینکه برای رفع فقر مطلق نخست باید بسترهای پیش‌‌‌نیاز، نظیر سامانه‌‌‌های اطلاعاتی، فراهم شوند، سپس برنامه‌‌‌های رفاهی هدفمند اجرا شوند؛ زیرا شرط موفقیت این برنامه‌‌‌ها وجود همان بسترهاست. همچنین این برنامه‌‌‌ها باید در تناسب با سیاست‌‌‌های اقتصادی صحیح برای بهبود متغیرهای اقتصادی پیش بروند. بر این اساس، توصیه می‌شود در لایحه برنامه هفتم، اهداف کوتاه‌‌‌مدت عملی و واقع‌‌‌بینانه برای رسیدن به هدف بلندمدت‌‌‌تر فقر مطلق صفر تعیین شوند و به فراخور آنها، برنامه‌‌‌ها و طرح‌‌‌هایی برای عبور از هریک از مراحل کوتاه‌‌‌مدت برای رسیدن به هدف بلندمدت‌‌‌تر مطلوب پیشنهاد شود.

حذف فقر مطلق در برنامه هفتم امکان‏‏‌پذیر است؟

بنابراین، پس از تخصیص منابع، تیم اجرایی توانمندی می‌‌‌تواند اجرای این طرح را ظرف دو تا سه‌سال میسر سازد.  در دهه گذشته (۱۳۹۹-۱۳۹۰) ایرانیان یک‌سوم درآمد سرانه‌‌‌شان را از دست داده‌‌‌اند. در همین مدت ۱۱میلیون نفر به جمعیت زیر خط فقر اضافه شده‌‌‌اند و اکنون ۳۰‌درصد جمعیت زیر خط فقر به سر می‌‌‌برند. البته جمعیت زیادی هم که در بالای خط فقر قرار دارند، فاصله زیادی با خط فقر ندارند و به این معنی نیست که در رفاه به سر می‌‌‌برند. در چنین شرایطی، در لایحه برنامه هفتم توسعه کشور، یک هدف اقتصادی بیشتر جلب توجه می‌کند (پیش از آنکه آن هم به شعارهای دست‌‌‌نیافتنی تبدیل شود) و آن صفر کردن فقر مطلق است که معطوف به ۳۰‌درصد جمعیت کشور و گروه عمده رای‌دهندگان به آقای رئیسی در انتخابات گذشته ریاست‌جمهوری است.

در دهه‌‌‌های گذشته بعد از انقلاب، حمایت از محرومان همواره سرلوحه کار دولت‌‌‌ها بوده است. اما راه‌کارها چگونه بوده است که امروز نه‌تنها ابزار دستیابی به این هدف را مستقر نکرده‌‌‌ایم، بلکه با موانع و مقاومت‌‌‌های جدی در مقابل استقرار ابزارها و سیستم‌هایی که سیاست‌‌‌های حمایتی را میسر می‌‌‌سازند، روبه‌رو هستیم. نمونه آن، سامانه مالیات بر مجموع درآمد اشخاص است که اساس آن جمع‌‌‌آوری اطلاعات درآمدی اشخاص است که از سال‌ها پیش مطرح بوده است. به هر صورت، کسی نیست که مایل به تحقق از بین بردن فقر مطلق از هم‌‌‌وطنان خود نباشد.

قبل از تحلیل چالش‌‌‌های عملی پیش‌‌‌روی این سیاست در قالب لایحه برنامه هفتم توسعه، نوع نگرش سیاستگذار به موضوع جلب توجه می‌کند. هدف صفر شدن فقر مطلق در فصل ششم -سیاست‌‌‌های حمایتی و توزیع عادلانه درآمد- مطرح شده است. کلمه فقر و فقر مطلق نیز تنها یک‌بار و تنها در این فصل از لایحه به کار رفته است. راه‌‌‌کارهایی که در این فصل ارائه شده است، شامل استقرار یارانه حامل‌‌‌های انرژی برای همگان، استقرار نظام چندلایه رفاهی و تخصیص بسته معیشتی به خانواده‌‌‌های کم‌درآمد، ایجاد پنجره واحد خدمات حمایتی و پرونده الکترونیک رفاهی برای افراد یا خانوار و مالیات صفر برای خانواده‌‌‌های کم‌درآمد است. از مجموع موارد بالا چنین می‌‌‌توان برداشت کرد که رویکرد سیاستگذار به موضوع و راه‌‌‌کار او عمدتا از نوع کوتاه‌مدت است.

با وجود اینکه در فصل‌‌‌ها و مواد دیگر این لایحه از راه‌‌‌کارهای زیربنایی اقتصادی مانند کنترل تورم، رشد اقتصادی، اشتغال در مناطق محروم و روستایی و دسترسی به بیمه و خدمات سلامت برای دهک‌‌‌های اول نام برده شده، با این اهداف نیز دستوری برخورد شده است. شدت کلی‌گویی و بزرگ بودن مهم‌ترین اهداف مانند «رشد اقتصادی متوسط ۸‌درصد در طول سال‌های برنامه»، بدون ارائه استراتژی مشخص و مختص به شرایط کشور، به‌خصوص با نگاهی به عملکرد دهه گذشته کشور و عدم‌زمان‌بندی مناسب، متاسفانه این اهداف را باورناپذیر کرده است. به بیان دیگر، کیفیت نامطلوب برنامه‌ریزی و راهبردها در برنامه هفتم توسعه حداقل در بخش رشد اقتصادی، خود شاخص پیش‌بینی عدم‌موفقیت برنامه است. کیفیت موردنیاز، در حد دستیابی به رشد اقتصادی ۸‌درصد را در این لایحه نمی‌‌‌توان دید و بیشتر منعکس‌کننده بی‌برنامگی دولت است. در ادامه به چالش‌‌‌های پیش‌‌‌روی اجرای سیاست از بین بردن فقر مطلق از طریق سیاست‌‌‌های حمایتی (رویکرد کوتاه‌مدت) می‌‌‌پردازیم.

ابتدا با چند حساب سرانگشتی از سال گذشته وضعیت موجود را بررسی کنیم. طبق آمار رسمی اعلام‌شده برای سال ۱۴۰۱ خط فقر سرانه کشوری ۲میلیون و ۲۸۰‌هزار تومان محاسبه شده است. ۳۰‌درصد جمعیت معادل ۲۵.۵میلیون نفر نیز زیر خط فقر مذکور شناسایی شده‌‌‌اند. از طرفی در حالی که دولت مانند گذشته با کسری بودجه ساختاری خود اقتصاد را بی‌‌‌ثبات می‌‌‌سازد، این کسری بودجه را به ۲هزار همت رسانده است. مقدار بودجه تخصیص‌یافته برای یارانه نقدی و معیشتی نیز ۳۱۵همت بوده است که از آن محل به هر فرد در دهک‌‌‌های اول تا سوم (زیر خط فقر) ماهانه ۴۰۰‌هزار تومان پرداخت شده است. می‌‌‌بینیم که رقم یارانه نقدی بسیار کمتر از مبلغ خط فقر است و تنها ۱۴‌درصد هزینه‌‌‌ها را برای یک فرد پوشش می‌دهد.

بنابراین، اولین چالش دولت، شناسایی منابع بزرگ‌تر برای تامین یارانه نقدی است. این منبع مالی باید غیرتورم‌زا باشد (غیر از چاپ پول و ازدیاد پایه پولی بانک‌مرکزی) و قاعدتا دولت بتواند برای بازه میان‌‌‌مدت روی آن حساب کند. ماده ۳۱-الف این فصل به بهره‌‌‌مندی مساوی ایرانیان ساکن کشور از یارانه حامل‌‌‌های انرژی اشاره کرده است. در صورت حرکت به سمت افزایش قیمت حامل‌‌‌های انرژی دولت می‌‌‌تواند بخش عمده یارانه پنهان عظیم حامل‌های انرژی را به یارانه نقدی تبدیل کند و به‌طور مساوی به تخصیص آن به تمام ایرانیان ساکن کشور بپردازد. دومین چالش مربوط به پایگاه‌‌‌های اطلاعاتی جهت جمع‌‌‌آوری اطلاعات درآمدی و وسع افراد و خانواده‌‌‌ها به‌منظور شناسایی کامل افراد نیازمند است. سوال این است که پایگاه رفاه ایرانیان تا چه اندازه توانسته است چنین اطلاعاتی را گردآوری و واجدان شرایط دریافت یارانه نقدی را شناسایی کند؟ دیگر اینکه موانع تکمیل این پایگاه اطلاعاتی چیست؟

سومین چالش، تداوم روندهای اقتصاد کلان مانند تورم بالا، رشد اقتصادی پایین و بیکاری بالاست که به‌نظر نمی‌‌‌آید دولت بتواند وعده‌‌‌های خود را در این موارد محقق کند. در نتیجه، در صورتی که روندها به جهت دلخواه دولت حرکت نکند، جمعیت زیادی که اکنون در بالای خط فقر اما نزدیک به آن قرار دارند، به زیر خط فقر کشیده می‌‌‌شوند. به بیان دیگر، از یک‌طرف، جمعیت زیر خط فقر و نیازمند کمک‌‌‌های دولت بیشتر شده و از طرف دیگر، مبلغ خط فقر به دلیل تورم بالاتر خواهد رفت. در این حالت فشار مضاعفی متوجه بودجه و قوه مجریه خواهد بود.

متاسفانه دولت بیشتر طرفدار اجرای ایده‌‌‌های پوپولیستی است تا انجام کارهای درست به شیوه درست. براساس دلایلی که گفته شد، دولت از بین بردن فقر مطلق را عملی مقطعی دانسته است. روشن است که ریشه‌‌‌کن کردن فقر مطلق از طریق توانمندسازی محرومان، ایجاد شغل، رونق و ثبات اقتصادی دست‌‌‌یافتنی است که خود مستلزم تحولات زیربنایی و ساختاری در مدیریت اقتصاد کشور است. از آنجا که عوامل یادشده به اقتصاد سیاسی و تعارض منافع ذی‌نفعان گره خورده است و برنامه هفتم نیز بسیار ضعیف‌‌‌تر از آن است که راه‌‌‌حلی در این موارد داشته باشد، نمی‌‌‌توان انتظار داشت که به واقع فقر مطلق از جامعه برچیده شود.