محمدحسین زارعی   

بی‌دولتی در ادبیات سیاسی معادل آنارشیسم[۱] تعبیر شده است. اما منظور از بی‌دولتی در این یادداشت آنارشیسم نیست، هر چند ممکن است وجوهی از آن و یا آثار و پیامدهای آن با آنارشیسم در اشتراک باشد. در سال‌های اخیر، با افرادی روبرو شده‌ام و گفت‌وگوهایی داشته‌ام که به نظر نگارنده نشان‌دهنده گسترش گرایشات آنارشیستی در میان افراد و برخی روشنفکران جوان ایرانی است و طبعاً این سوال در ذهن شکل می‌گیرد که دلایل ظهور چنین تمایلات فکری و اندیشه‌ای چیست؟ گفت‌وگو در این زمینه، البته مجال و فرصت دیگری می‌طلبد، هر چند انگیزه‌ها و انگیخته‌های آنان در شرایط کنونی کشور قابل درک و فهم می‌باشد. در میان نظرات آنان با برداشت خاصی از آنارشیسم مواجه شدم که با دیگر دفاعیات از آنارشیسم یا بی‌دولتی از جهات اساسی متفاوت بود و در این یادداشت تلاش می‌کنم که چنین برداشتی از بی‌دولتی را تا حدودی تبیین کنم. این تعبیر از بی‌دولتی الزاماً دفاع از آنارشیسم نیست بلکه با نوعی توصیف از وضع موجود سیاسی و با لحنی انتقادی از عملکرد دولت‌ها همراه است. هر چند نگارنده سعی در تبیین این برداشت دارد، اما در عین حال به‌نظر می‌رسد برخی بنیان‌های استدلالی آنها خالی از وجاهت نباشد. چنین توضیحی نیاز به مقدماتی حقوقی و سیاسی دارد که قابل تأمل است و بعضاً خوانندگان گرامی با آنها آشنایی دارند، اما مختصراً به‌دلیل ارتباط آنها با موضوع این یادداشت مجبور به تکرار آن خواهم بود.

دولت

وقتی سخن از بی‌دولتی در برداشت مورد نظر است، طبیعتاً باید سوال کرد دولت چیست تا بتوانیم بی‌دولتی را درک کنیم. دولت در مفاهیم مختلفی به‌کار برده می‌شود: دولت به معنای دولت-ملت[۲]، دولت به مفهوم هیات حاکمه یا حکومت[۳]، و دولت در معنای کارگزاران اجرایی که مستقیماً به اداره امور کشور و ارائه خدمات عمومی می‌پردازند و در اصطلاح حقوقی آن را قوه مجریه[۴] نام نهاده‌اند. در برداشت مورد نظر ما، دولت الزاما به مفهوم دولت-ملت نیست، بلکه منظور کلیه نهادها، سازمان‌ها، ارگان‌ها، مقامات و کارگزارانی است که به حکومت‌داری، سیاستگذاری، وضع قانون و مقررات، برنامه‌ریزی، نظارت و اجرا و قضاوت و حل و فصل اختلافات میان نهادها و میان مردم و بنگاه‌های اقتصادی و اشخاص حقیقی و حقوقی اشتغال دارند و از الزامات، امکانات و ابزارها و اقتدارات لازم برای حکمرانی برخوردارند. به عبارت دیگر، حکومت و کارگزاران اجرایی و هر نهاد یا مقام یا مسئولی که به‌طور مستقیم یا غیرمستقیم از قدرت عمومی و با منشاء قانونی یا مقرراتی برخوردار است[۵] و مردم به‌طور روزمره با آنها سروکار دارند و آنچه از حکومتداری آنها مشاهده می‌کنند، در چارچوب مفهومی دولت مورد نظر قرار می‌گیرد. لذا وقتی می‌گوییم در وضعیت بی‌دولتی به سر می‌بریم، منظور این نیست که چنین نهادهای عمومی یا دولتی حضور ندارند و یا از آتوریته و اقتدار عمومی برخودار نیستند، برعکس این نهادها و کارگزاران حضور دارند و از اقتدار لازم هم برخوردار هستند، اما به‌دلایلی که مجال آن در این یادداشت نیست، قادر به تحقق اهداف ناظر بر تشکیل دولت نیستند. در این زمینه در قسمت‌های بعد بیشتر توضیح داده‌ام.

حاکمیت[۶] و اقتدار[۷]

مرسوم است که از نظر حقوقی و سیاسی برای شناخت دولت و به‌ویژه دولت‌های مدرن به مولفه‌هایی ارجاع داده می‌شود مانند حاکمیت، قلمرو سرزمینی و جمعیت. این مولفه‌های دولت صرفاً موارد اجماعی است و بیشتر متکی به مفهوم وستفالیایی از دولت است و به هیچ ‌وجه نمی‌توان دولت را منحصر به این موارد دانست، همانطور که برخی از محققین عناصر دیگری برای آن برشمرده‌اند مانند برخورداری از قدرت انحصاری خشونت[۸]، قدرت غیرشخصی[۹]، بوروکراسی دولتی[۱۰]، اقتدار/مشروعیت[۱۱]، شهروندی[۱۲] و دستورگرایی[۱۳].[۱۴]

اما سوال این است که حاکمیت به چه مفهومی است و اقتدار چه جایگاهی در مفهوم دولت و حاکمیت سیاسی دارد؟ از نظر ژان بُدِن، نظریه‌پرداز فرانسوی قرن شانزدهم، حاکمیت اراده و قدرت غایی و نهایی حاکم بر شهروندان و گروه‌ها و همه نهادهای اجتماعی و سیاسی است که قابل کنترل و محدود شدن از راه‌های حقوقی نیست. از نظر وی، حاکمیت متعلق به همه مردم است که می‌تواند آن را به شخص یا اشخاص یا نهادهایی واگذار نماید. به تعبیر دیگر، اراده و قدرت حاکمه نهایی، همان قدرت موسس[۱۵] است که به ایجاد نظام حقوقی و سیاسی و به بیان دیگر دولت[۱۶] مبادرت می‌کند و در صورت ضرورت آن را تغییر می‌دهد و چارچوب‌های حقوقی مانند قانون اساسی نمی‌تواند آن را محدود نماید. در دوران مدرن، قدرت موسس از طریق قوه موسس یا مجمع نمایندگان (مجلس موسسان) به تاسیس نظام حقوقی و سیاسی می‌پردازد و اداره حکومت را از طریق نهادهای تقنینی و قضایی و اجرایی اعمال می‌کند. به سخن دیگر، حاکمیت منشاء اقتدار و مشروعیت نظام حقوقی و سیاسی است و نظام‌های حقوقی و سیاسی نمی‌توانند با منشاء آفرینش خود در تضاد و تعارض باشند.

ژان بُدِن برای حاکمیت ویژگی‌هایی را بر می‌شمارد که شامل: محدود نبودن به نظام حقوقی، دائمی و پیوسته بودن در مقابل موقتی بودن اقتدار، غیرقابل سلب بودن اقتدار، و در آخر، فراتر بودن اقتدار و اراده حاکمیت از قدرت گروه‌ها و نهادهای درون نظام سیاسی، می‌باشند. با کمی دقت متوجه می‌شویم که حاکمیت بدون اقتدار معنایی ندارد و اقتدار مهمترین رکن ضمانت اجرا و اعمال حاکمیت است. اما اینکه اراده حاکمیت به چه اموری تعلق می‌گیرد و اهداف حاکمیت چیست تا اقتدار در همان راستا به‌کار برده شود، به اراده قدرت موسس بستگی دارد؛ اهدافی مانند امنیت فردی و اجتماعی، خیر مشترک، برقراری نظم، حمایت از حقوق مالکیت، تنظیم بازارها، اخذ مالیات، دفاع از مرزهای سرزمینی و مدیریت موثر بحران‌های اقتصادی و اجتماعی. در واقع این اهداف تعیین‌کننده کارویژه‌های اولیه، عام و نوعیِ دولت‌ها را تعیین‌ می‌کنند و به تناسب جوامع سیاسی، اهداف خاصی را نیز می‌توانند جزء کارکردهای خاص دولت قرار دهند مانند برقراری عدالت اجتماعی، تضمین آزادی‌های فردی، حمایت از ارزش‌های دموکراتیک و… .

بنابراین، می‌توان مقدمتاً نتیجه گرفت که حاکمیت زمانی استقرار یافته است که اقتدار حکومت به صورت موثر و کارآمد در رسیدن به اهداف دولت مانند برقراری نظم و امنیت، کنترل موثر بحران‌های اجتماعی و اقتصادی و…  اعمال و به‌کار برده شده است و نتایج بهینه‌ای نیز کسب شده است. در غیر این صورت، با وضعیتی روبرو هستیم که به آن ناکارآمدی حکومت یا حکمرانی ناکارآمد گفته می‌شود.

کارآمدی دولت‌ها[۱۷]

با توجه به بحث کاربرد موثر اقتدار برای استقرار حاکمیت و حکمرانی، سوال این است که کارآمدی چیست و چه جایگاهی در حکمرانی و حاکمیت دارد؟ در برخی ادبیات حقوقی و در چارچوب صلاحیت سرزمینی دولت‌ها، صراحتاً از دولت کارآمد برای کنترل موثر شرایط داخلی و برقراری نظم و امنیت در مقابل سایر گروه‌های رقیب، و به‌عنوان نشانه‌ای از شکل‌گیری دولت جدید، سخن رفته است.[۱۸] از این نظر، زمانی می‌توان به یک جامعه سیاسی وصف دولت را اطلاق کرد که حکومت آن قادر به تحقق اهداف و اصول اولیه و ذاتی دولت که ایجاد نظم و ثبات سیاسی و اقتصادی و خیر مشترک است، دست یافته باشد.

اما کارآمدی چیست؟ در ادبیات حقوقی و سیاسی غالبا سخنی از کارآمدی و مفاهیم مشابه آن مانند کارآیی و اثربخشی نشده است و چنین مفاهیمی هنوز جایگاه خود را در تحلیل‌های حقوقی و سیاسی به‌طور کامل باز نکرده‌اند، هر چند در ادبیات مدرن حکمرانی و حکمرانی خوب[۱۹] و یا مطالعات میان‌رشته‌ای مانند حقوق و اقتصاد می‌توان از چنین مفاهیمی سراغ گرفت. در مقابل، چنین مفاهیمی در حوزه مدیریت و اقتصاد شأن و جایگاه وثیقی دارند، و شاید یکی از مهمترین دلایل آن اهمیت پیامدها، آثار و نتایج عملکردها و اقدامات و سیاست‌ها و مدیریت کارگزاران حکومتی است، امری که حقوق و سیاست از آن فاصله دارند. از این منظر، کارآمدی به‌مثابه ملاک و سنجه ارزیابی عملکرد نهادها در قیاس با اهدافی است که نهادها برای آن ایجاد شده‌اند و معیار ارزیابی موفقیت آنها در دستیابی به آنها شناخته می‌شود. برخی در کنار مفهوم کارآیی دولت از «ظرفیت دولت» سخن گفته‌اند، به این معنا که ظرفیت دولت همان توانایی‌ها و امکانات دولت‌ها و کارگزاران حکومت‌ها برای تحقق اهداف آن است[۲۰] و به تعبیر دیگر، کارآمدی حکومت‌ها به اختیارات، صلاحیت‌ها، توانمندی‌ها و اقتدارات دولت از یک طرف، و انتظاراتی که از آنها وجود دارد، می‌باشد. بنابراین، اگر دولت یا حکومتی نتواند از ظرفیت انحصار مشروع کاربرد قدرت، ظرفیت استخراج و تحصیل منابع مالی، ظرفیت مقررات‌گذاری در جامعه و اقتصاد (ظرفیت تنظیمی)، ظرفیت حفظ انسجام درونی نهادهای دولتی، ظرفیت توزیع منابع (ظرفیت بازتوزیعی)، و ظرفیت شکل دادن به هویت ملی به‌طور کامل و شایسته برای رسیدن به اهداف و انتظارات مردم از آنها استفاده نماید، در چنین وضعیتی با دولت‌های ناکارآمد و یا «دولت‌های ورشکسته»[۲۱] روبرو هستیم.[۲۲]

بحران‌ها و کارآمدی دولت‌ها

دولت‌های کارآمد، دولت‌هایی هستند که می‌توانند نه فقط در وضعیت‌های عادی که مهم‌تر از آن در وضعیت‌های بحرانی و اضطراری با بهره‌گیری از ظرفیت‌ها و توانایی‌هایی که قبلاً توضیح داده شد، به حل درست و مطلوب آنها اقدام نمایند به نحوی که آثار و پیامدهای آنها را برای جامعه و مردم به حداقل برسانند.

دولت‌ها و حکومت‌ها که بازوهای اجرایی حاکمیت محسوب می‌شوند، و از اقتدارات لازم، ظرفیت‌های مالی و منابع مالیاتی، منابع طبیعی، ارتش، سازمان‌ها، بوروکراسی‌ها، رسانه‌ها، بودجه، و… برخوردارند، باید از عهده بحران‌ها، معضلات و گره‌هایِ کور اقتصادی و سیاسی و اجتماعی برآیند. تداوم و استمرار و پیوستگی بحران‌هایی مانند: بحران آلودگی هوا، بحران آب، بحران محیط‌زیست، بحران اقتصادی، بحران ارزی و پولی، بحران بانکی، بحران فساد سیستمی، بحران سیاست خارجی، بحران ساخت‌و‌ساز، بحران فقر، بحران بیکاری، بحران تورم، و بحرانِ مدیریتِ بحران و غیره، نشان‌دهنده یک بحران کلان است و آن بحران ناکارآمدی دولت یا حکمرانی بد و ناکارآمد است.

پی‌آمد

اگر به طرح مسئله در ابتدای این یادداشت بازگردیم، بی‌دولتی یا آنارشیسم، یک نظریه یا دفاع از جامعه بی‌دولت یا دولت کمینه‌ای است که براساس همکاری و تعاون فردی و اجتماعی مدیریت می‌شود و سازمان قدرت مرکزی و سلسله مراتب قدرت و زور در آن جایگاهی ندارد. این مفهوم از بی‌دولتی در این یادداشت مورد بحث و گفت‌وگو نبود. منظور از بی‌دولتی در این یادداشت، وضعیت‌های حقوقی، سیاسی، اجتماعی و اقتصادی است که با وجود آنکه حکومت‌ها از ظرفیت‌ها و توانایی‌های لازم مانند اقتدار، منابع مالی، منابع طبیعی، قوه قاهره پلیس و ارتش، سازمان‌های عریض و طویل اجرایی و اداری، رسانه‌ها، کارشناسان خبره، قدرت قانونگذاری و سیاستگذاری و مقررات‌گذاری و قضایی و غیره برخوردار است، یا چنین توانایی‌هایی را در دسترس دارد اما توان بهره‌گیری از آنها را ندارد، اما به‌طور مستمر و پیوسته در حل بحران‌های اجتماعی و اقتصادی و مدیریتی ناتوان و عاجز است و اهداف و انتظارات اساسی مردم را برآورده نمی‌سازند. در چنین شرایط و وضعیت‌هایی با نوعی رهاشده‌گی یا وادادگی مواجه هستیم که آن را دوره فقدان دولت کارآمد یا وضعیتی که دولت در واقعِ امر حضور ندارد، یا وضعیت «بی‌دولتی» می‌نامند.

پی‌نوشت‌ها

[۱] Anarchism

[۲] Nation-State

[۳] Government

[۴] The Executive

[۵] Public Authority(ies)

[۶] Sovereignty

[۷] Authority

[۸] Monopoly of the means of violence

[۹] Impersonal power

[۱۰] Public bureaucracy

[۱۱] Authority/Legitimacy

[۱۲] Citizenship

[۱۳] Constitutionalism

[۱۴] Christopher Pierson, the Modern State, (1996), Routledge, pp. 5-33.

[۱۵] Constitutive Power

[۱۶] State

[۱۷] Effective Government

[۱۸] Ian Brownlie, Principles of Public International Law, Clarendon Press, Oxford, (1990), pp. 78-80.

[۱۹] Good Governance

[۲۰] سعید عطار و محمد کمالی‌زاده، «کارآمدی به‌مثابه ظرفیت دولت؛ رهیافتی سیاسی به مفهوم کارآمدی»، دوفصلنامه علمی-پژوهشی «پژوهش سیاست نظری»، شماره ۲۳، بهار و تابستان ۱۳۹۷، صص ۱-۲۶.

[۲۱] Failed States

[۲۲] عطار و کمالی‌زاده، همان

منبع:مشق نو