چرا وعده‌های مسئولان در دولت‌های گوناگون محقق نمی‌شود؟ چون سلسله جبالی از اهرام قدرت در کشور وجود دارد و نظام اداری در دره‌های آن گرفتار است. بسیاری از مدیران تازه‌کار خود را در رأس یکی از ده‌ها قله حکمرانی می‌بینند و تصور می‌کنند که خود به‌تنهایی تک قله حکمرانی را فتح کرده‌اند؛ در‌حالی‌که قله‌های حکمرانی پرشمارند. حکمرانی، شمار گسترده‌ای از قدرت‌های موجود در یک جامعه است و به دستگاه‌های رسمی حکومتی محدود نمی‌شود. به صورت سنتی این باور وجود دارد که حکمرانی عبارت است از حکمی که توسط حکومت و گروه‌های ذی‌نفوذ رانده می‌شود. یکی از نظریه‌های مشهور علوم سیاسی این است که سیاست‌های عمومی را حاصل مثلث آهنینی متشکل از «دستگاه اجرائی، دستگاه تقنینی و گروه‌های ذی‌نفوذ» می‌داند؛ یعنی سیاست‌ها از اتحاد این سه استخراج می‌شود. زمانه متحول شده است و دیگر چنین نیست. ما با «یک» مثلث آهنین مواجه نیستیم؛ بلکه با «مثلث‌های آهنینِ» بسیار و هرم‌های گوناگونی از قدرت مواجهیم که می‌توان از آن به «سلسله جبالی» از حکمرانی و قدرت یاد کرد. در ایران و بسیاری دیگر از کشورها، انقلاب دیجیتال این پدیده را تشدید کرده، پیچیده‌تر شده و هرم‌های چندگانه قدرت در حکمرانی گسترش بیشتری یافته است؛ اما گونه‌های متکثر قدرت یا به تعبیر این مقاله «سلسله جبالی» از هرم‌های قدرت چیست؟ مصادیقی از آن را برشماریم:

۱- یکی از و تنها یکی از اهرام قدرت عبارت است از همین هرم مشهور دستگاه حاکمیتی و تشکیلات آن؛ که حکم می‌رانند، رسما دستور می‌دهند و در نگاه عامه مسئول «همه» چیزند؛ اما هرم‌های قدرت مستقل دیگری نیز وجود دارند که پرشمارند. مثلا:
۲- در امور مربوط به دارو، صاحبان شرکت‌های تولیدی و تجاری، اعم از خصوصی و خصولتی، هرم قدرتی ساخته و پرداخته‌اند که خارج از هرم رسمی حکومتی اعمال قدرت می‌کند. اینکه برخی خادم و برخی خائن‌اند، موضوع بحث ما نیست. ما از امر واقع سخن می‌گوییم. این هرم، بسیار بلندمرتبه‌تر و قدرتمندتر از هرم رسمی است. در درون هر هرم گروه‌های ذی‌نفوذ سلسله مراتب دارند و در گذر زمان تقسیم کار حرفه‌ای کرده‌اند. تولید و تجارت دارو، تجهیزات پزشکی، واکسن و… در دست آنان است. قدرت «سازمان غذا و دارو» و هرم قدرت رسمی نظام سلامت کشور در برابر آنان ضعیف است. وعده‌های مسئولان دولتی باید با قدرت آنان تراز شود و این نکته‌ای است که فارغ از اینکه مسئولان را فاسد بدانیم یا ندانیم، درخور توجه است. برخی از مسئولان سابق دارویی کشور از هرم رسمی به هرم غیررسمی پیوسته‌اند که بسیار «شیرین» است و صاحب ثروت‌های هنگفتی شده‌اند؛ نام‌آشنا هستند و پر‌نفوذ. اگر کسی با آنان درافتد، با او به‌سختی «برخورد» می‌کنند.
۳- در امور واردات و تولید نهاده‌های دام و صنعت طیور مجموعه‌ای از بازیگران نقش دارند که با دستگاه‌های دولتی همپوشانی دارند. دولت با ظرفیت مشخصی می‌تواند اعمال حکمرانی کند و دائما تنظیم‌گری دولت در کش‌وقوس است. به یک نمونه از هرم قدرت مؤثر در نهاده‌های طیور کشور اشاره می‌کنم که ترکیبی از بخش خصوصی و دولت است. در رأس این هرم کسانی وجود دارند که تأمین مالی را برعهده دارند. این گروه را می‌توان تأمین‌کننده مالی (یا به قول خودشان فایننسر) نامید. البته برخی دیگر اینان را «واسطه» یا «دلال» می‌نامند. هر اسمی که داشته باشند، مهم این است که اینان در رأس هرم و کاملا غیررسمی‌اند.

در لایه پایین‌تر این هرم دستگاه‌های دولتی‌اند که مستقیم یا غیرمستقیم درگیرودار این موضوع‌اند؛ از وزارت کشاورزی و بازرگانی تا گمرک و… . در لایه بعدی مرغدار و در پایین‌ترین لایه، تولید‌کننده داخلی نهاده‌ها. به این آخری توجه کنید؛ تولید‌کننده نهاده‌ها ضعیف‌ترین لایه در هرم قدرت است. لایه دوم یعنی دستگاه‌های دولتی در عمل قدرت کمتری از اولی دارد؛ چون سیاست‌هایش برای تنظیم بازار نهاده‌ها و خوراک مرغ همواره با شکست مواجه می‌شود. اینجا جای آن نیست که وارد تفصیل شوم. تنها به این اشاره می‌کنم که مرغدار به دلیل تأخیر در پرداخت وجهی که برای او تعیین شده و به‌ دلیل عدم تمکن مالی ناچار از فروش حواله خود به «فایننسر» یا «دلال» است. بنابراین، این دلال است که همه چیز را تعیین می‌کند و قدرت اصلی از آنِ اوست. این تودرتویی نه‌چندان پیچیده سبب می‌شود که وعده‌ها برای تنظیم بازار مرغ و کاهش قیمت محقق نشود به یک دلیل ساده؛ دولت بی‌قدرت است، همین. مستقل از قضاوت درباره درست یا غلط‌بودن تصمیمات دولتی، کشتار جوجه‌های یک‌روزه که از طرف بخش خصوصی اتفاق می‌افتد، عملا «هل من مبارز» طلبیدن از سوی این بخش است؛ برای فشار بر دولت تا تصمیمات خود را اصلاح کند.
۴- در امور مربوط به کسب‌و‌کارهای مرتبط با فناوری اطلاعات و ارتباطات نیز کارشناسی بخش دولتی نحیف و ضعیف است و از دانش اندکی برخوردار است؛ بنابراین استقلال بخش غیردولتی بیشتر است. هرم قدرت بخش خصوصی، به دلایل فنی و نه ضرورتا رانتی، بسیار بلندتر از هرم رسمی است. از‌این‌رو دولت یا مانع‌تراشی می‌کند یا به دلیل عدم درک روشن، رهاسازی می‌کند. مثلا در برخورد با رمز‌ارزها، فین‌تک‌ها، کسب‌وکارهای حمل‌ونقل عمومی، اپلیکیشن‌های مشاوره سلامت و ده‌ها مورد دیگر دولت در نهایت به تنظیم‌گری پسینی روی آورد. به بیان دیگر این هرم با قدرتی فراتر از قدرت رسمی به حیات خود ادامه می‌دهد. در برخی موارد هرم‌های چندگانه فاجعه است و در برخی دیگر ضرورتا منفی نیست. بسته به مورد می‌توان قضاوت را تغییر داد و درباره صلاح و فساد آن نظر داد؛ اما نکته مهم این است که بدانیم و آگاه باشیم که «سلسله جبالی» از هرم‌های گوناگون قدرت در کشور ایجاد شده است که دولت و حکومت تنها یکی از آن «جبال» است؛ این، واقعیت امروز جامعه ما و جهان است. در ایران البته این تکثر هرم‌ها در درون خود حاکمیت هم وجود دارد که پیش‌تر با عنوان «سوءمصرف» نهادی به آن پرداخته‌ام.
چه نتیجه‌ای می‌گیریم؟
چرا وعده‌ها محقق نمی‌شوند؟ چرا دولت‌ها موفق نمی‌شوند؟ چون آنان، بر فرض که صادق و خوش‌نیت باشند، تنها بر گوشه‌ای از این سلسله جبال اشراف و اقتدار دارند. دیگر خبری از مثلث آهنین نیست؛ بلکه مثلث‌های آهنینی از قدرت و منفعت است که «نظام» سیاست‌گذاری عمومی را در خود فرا‌گرفته است. این واقعیت، پیچیدگی خارق‌العاده اداره امور عمومی را به‌ویژه در ایران نشان می‌دهد. آگاهی و خودآگاهی نسبت به این وضعیت یکی از ضرورت‌های حکمرانی و دولتمردی در ایران است و سبب می‌شود که وعده‌های مقامات با احتیاط فراوان دنبال شود؛ چرا‌که عملا و در بهترین حالت، چیزی بیش از آرزوهای خوب و خیالات واهی نیست./شرق-کیومرث اشتریان