جایگاه رقابت و بهره‌وری در برنامه هفتم توسعه

«بیوه‌ساز» اصطلاحی است که کشتی‌سازان سده نوزدهم نیوانگلند در وصف یک کشتی جدید نوساز اگر دو حادثه مرگ‌بار پیاپی داشت، به کار می‌‌بردند. آنها به جای اصلاح عیب‌های این کشتی‌ها و پیشگیری از حوادث بعدی، بی‌درنگ کشتی را اوراق می‌‌کردند. در سطح سازمان‌ها و اقتصاد‌ها هم این اصطلاح قابلیت کاربرد دارد. اگر سازمانی در اجرای رسالتی بیش از دو بار ناکام باشد و افراد لایق و با‌عرضه را هم ناکام کند، چنین سازمانی به احتمال زیاد در سال‌های بعد هم در رسالت‌های ملی و مهم موفقیت جدی نخواهد داشت. تنها کاری که باید کرد تجدید ساختار سازمانی آن به جای اوراق‌کردن آن است. معمولا مناصب «بیوه‌ساز» با توجه به سرعت سرسام‌آور تحول فناوری دیجیتال در اقتصاد و شوک‌های نامعلوم و سیستم‌های بدون هدف، سریع اتفاق می‌‌افتد و موفقیت و ناکامی اقتصاد و جامعه را هم درگیر خود می‌‌کند. با این مقدمه در این نوشتار به موضوع مهم و اساسی «رقابت» و «بهره‌وری» در ایران پرداخته می‌‌شود که به نظر مشکل اصلی اقتصاد ایران است و به صورت جداگانه از منظر بوروکراتیک از طریق دو نهاد مجزا پیگیری می‌‌شود و به شکل جدی اولویت اصلی کشور در عمل هیچ‌گاه نبوده است. شاهد این مدعا شکاف بین اهداف برنامه‌ها و چشم‌انداز بلندمدت کشور و عملکرد اقتصاد ایران در زمینه رقابت و بهره‌وری است. در علم اقتصاد، رشد و توسعه ملتی یک سرنوشت از پیش تعیین‌شده نیست. تلاش‌های فعالانه برای شروع و تداوم روند توسعه مورد نیاز است. رشد پایدار اقتصادی همچنان راهی مهم برای رفع فقر و محرک اصلی توسعه انسانی است. در حقیقت شواهد قاطع وجود دارد که نشان می‌‌دهد رشد اقتصادی مؤثرترین روش برای رهایی مردم از فقر و بهبود کیفیت زندگی آنها بوده است. برای کشورهای کم توسعه‌یافته و کشورهای در حال ظهور، رشد اقتصادی برای گسترش آموزش، بهداشت، تغذیه و بقا در بین جمعیت بسیار مهم است. ضعف‌های مداوم در محرک‌های رشد بهره‌وری، یکی از اصلی‌ترین مقصرهای عملکرد ضعیف اقتصادی ایران است. گسترش فناوری و نوآوری عامل این رشد بهره‌وری است. خلق و ایجاد فناوری و نوآوری، به‌عنوان بخشی از DNA اقتصاد به خودی خود چالش‌برانگیز است که دولت باید مسئولیت این تغییر را از طریق سرمایه‌گذاری در سرمایه انسانی و کاهش اثرات منفی ناخواسته پیشرفت‌های فناوری بر توزیع درآمد و انسجام اجتماعی با یک رویکرد جامع ارزیابی کرده و بر‌ عهده بگیرد. در فرایند شومپیتری «تخریب خلاق»، خلاقیت باید تشویق شود و تخریب را باید مدیریت کرد. افزایش خروج کارگران از بازار کار، شکاف مهارت، تمرکز بیش از حد بر بازار، اثرات سوء روی ساختار اجتماعی، حفره‌های نظارتی، مسائل مربوط به حفظ حریم خصوصی داده‌ها و جنگ سایبری همه جزء پیامدهای منفی بالقوه فرایند تحول فناوری است که دولت باید در کنار مسائل ساختاری خود آن را مدیریت کند و کاهش دهد.
در‌این‌باره کلیدی‌ترین یافته‌های گزارش‌های رقابت‌پذیری جهانی اخیر عبارت‌اند از:
– تقویت رقابت هنوز هم برای بهبود سطح زندگی مهم است.
– اقتصاد جهانی پس از یک دهه از‌دست‌رفته برای اقدامات افزایش بهره‌وری، آماده رکود است.
– یافتن توازن بین هم‌گرایی فناوری و سرمایه‌گذاری در سرمایه انسانی برای تقویت بهره‌وری بسیار مهم خواهد بود.
– سیاست‌گذارها باید فراتر از سیاست‌های پولی به سایر سیاست‌ها، سرمایه‌گذاری‌ها و انگیزه‌های احیای رشد بهره‌وری توجه کنند.
مجمع جهانی اقتصاد، رقابت‌پذیری را به‌عنوان مجموعه نهادها،‌ خط‌مشی‌ها و عواملی تعریف می‌کند که بهره‌وری یک کشور را تعیین می‌کند. رقابت‌پذیری، توانایی یک بنگاه، صنعت یا فعالیت یا کشور در زمینه عرضه محصولات (کالا یا خدمات) به یک بازار مشخص را نشان می‌‌دهد. همچنین رقابت‌پذیری اقتصاد در سطح ملی به معنای توانایی یک ملت در حفظ یا افزایش سهم صادرات در بازارهای جهانی و به موازات آن حفظ یا ارتقای سطح زندگی شهروندان در درازمدت است. از طرفی مجموعه نهادها، سیاست‌ها و عوامل تعیین‌کننده سطح بهره‌وری و کارایی یک کشور در پارامترهای رقابت‌پذیری آن نیز مترتب است؛ به نحوی که سطح بهره‌وری نیز سطح رفاه قابل حصول و همچنین نرخ بازده سرمایه‌گذاری را در یک سیستم اقتصادی تعیین می‌‌کند و در واقع سیستم‌های اقتصادی رقابتی‌تر معمولا از توانایی تولید درآمد بالاتری برای شهروندان خود برخوردار هستند. در نقطه مقابل رقابت‌پذیری، پدیده تمرکز و انحصارگرایی قرار دارد که ماهیتا مانع بهبود بهره‌وری و کارآمدی و معمولا مروج فساد و مفت‌خواری در اقتصادهای غیرشفاف، رانتیر و غیررقابتی است؛ به‌همین‌دلیل در بسیاری از کشورها، اصلی‌ترین راهکار مبارزه با انحصار و بهبود بهره‌وری را صرفا در استقرار نهادها و قوانین ساختاری مرتبط با توسعه رقابت‌پذیری و بهره‌وری می‌‌دانند. بهره‌وری نیز به نوبه خود تعیین‌کننده سطح رفاه پایداری است که نظام اقتصادی یک کشور می‌تواند به آن دست یابد. از سوى دیگر، بهره‌ورى اقتصاد هر کشور، علاوه بر آنکه توانایى آن را در دستیابى به سطوح بالاى رشد اقتصادی آشکار می‌سازد و به‌ عبارتی یکى از عوامل اساسى در معیار «قابلیت رشد» هر اقتصاد به شمار مى‌رود؛ بنابراین عوامل تعیین‌کننده رقابت‌پذیری همان عوامل مؤثر بر بهبود بهره‌وری با تأکید بر کالاها و خدماتی هستند که دانش و فناوری در تولید آنها نقش بیشتری دارد.
با این وصف به لحاظ نظری و تجربی در دنیا، بهره‌وری و رقابت‌پذیری رابطه مستقیم و تنگاتنگ با هم دارند؛ اما در ایران این موضوع هم به لحاظ نظری و هم به لحاظ تجربی و سازمانی خوب تعریف و عملیاتی نشده که بهانه این یادداشت است. شرایط نشان می‌‌دهد که به لحاظ نظری و سازمانی این مهم از یک دریچه واحد پیگیری نمی‌‌شود. البته شکاف عملی زیادی بین دنیای توسعه‌یافته و ایران در نظر و عمل در این زمینه وجود دارد. در واقع به گونه‌ای که در ادبیات علمی‌‌ دنیا آمده است، مفهوم کارایی و بهره‌وری در پی گسترش انقلاب صنعتی با هدف سودمندی حاصل از نیروی کار، سرمایه و مواردی از این دست شکل گرفت؛ اما در ایران این مفهوم ابتدا در سال ۱۳۴۴، بدون داشتن سازمان و تشکیلات بهره‌وری و همچنین گفتمان مفهوم بهره‌وری در محافل علمی و دانشگاهی با به عضویت درآمدن ایران در سازمان بهره‌وری آسیایی در ادبیات تجربی ایران مطرح شده است. با وقوع انقلاب، عضویت در این سازمان به حالت تعلیق درآمد که مجدد در سال ۱۳۶۷، مجلس عضویت ایران را تصویب کرد و وزارت صنایع سنگین وقت مسئولیت دبیرخانه‌ای آن را بر ‌عهده گرفت. در اواخر تیر ۱۳۷۲، مجمع عمومی فوق‌العاده شرکت دونا سنگ وابسته به سازمان گسترش و نوسازی صنایع ایران تشکیل شد و نام شرکت مذکور به شرکت سازمان بهره‌وری ملی ایران تغییر یافت و مواردی از اساسنامه آن نیز اصلاح شد تا متولی بهره‌وری کشور شود. این شرکت تا اردیبهشت‌ سال ۱۳۷۷ در این زمینه فعالیت کرد. سپس شورای عالی اداری کشور، مصوب کرد که این شرکت با توجه به جایگاه فرابخشی آن از آن وزارتخانه منفک شو و به سازمان امور اداری و استخدامی کشور بپیوندد. در ۱۳۷۸، با ادغام سازمان امور اداری و استخدامی کشور و سازمان برنامه و بودجه و تشکیل سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور، مالکیت شرکت سازمان ملی بهره‌وری ایران به این سازمان انتقال یافت و درسال ۱۳۸۴، شرکت موصوف منحل شد، مجدد در ۱۳۸۵ مرکز ملی بهره‌وری ایران ایجاد شد. نهایتا در ۱۳۹۰، براساس ماده ۷۹ قانون برنامه پنجم توسعه، سازمان ملی بهره‌وری ایران به‌عنوان یک مؤسسه دولتی وابسته به معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رئیس‌جمهور و با استفاده از امکانات قبلی مجددا نام عوض کرد. آیین‌نامه اجرائی ماده ۷۹ در تاریخ ۱۳۹۰.۸.۱ به تصویب هیئت وزیران رسید و در ۱۲ دی همان سال، ابلاغ شد و سازمان تا اوایل دی‌ ۱۳۹۳، به‌عنوان زیر‌مجموعه معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رئیس‌جمهور به کار خود ادامه داد.
پس از ظهور مجدد سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور در ۱۳۹۳، سازمان ملی بهره‌وری ایران به‌عنوان یکی از سازمان‌های تابعه آن کار می‌کرد. در اواخر مهر ۱۳۹۵، با تصویب‌ شورای عالی اداری، این سازمان در زیر‌مجموعه سازمان اداری و استخدامی کشور قرار گرفت که تاکنون در این فضا فعالیت می‌‌کند. این سازمان به‌عنوان دبیرخانه سازمان بهره‌وری آسیایی (APO) در ایران نیز فعالیت می‌کند. تحولات جایگاه نشان می‌‌دهد که پیگیری و سیاست‌گذاری برای حصول رشد اقتصادی از طریق بهره‌وری اولویت اصلی کشور نبوده است.
از طرف دیگر، «رقابت» به لحاظ نظری و عملی سابقه کمتری در ایران در ورود به عرصه قوانین، سیاست‌گذاری و سازماندهی دارد. در‌این‌باره سابقه نشان می‌‌دهد با پیگیری و تلاش اقتصاددانان کشور بعد از اتمام جنگ، موضوع «رقابت» به‌تدریج ضرورت حضور خود را در اقتصاد ایران نشان داد؛ اما تدوین لایحه رقابت تا زمان ورود لایحه اصلاحات اصل ۴۴ قانون اساسی به طول انجامید. در نهایت لایحه رقابت‌ در لایحه اصلاحات اصل ۴۴ قانون اساسی ادغام و در اواخر تیر ۱۳۸۷، در چارچوب مجموعه قوانین و مقررات اجرائی به دولت ابلاغ شد. تشکیل اولین جلسه شورای رقابت، حدود یک سال زمان برد. در نهایت بر ‌اساس ماده ۵۴ قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی
به منظور انجام امور کارشناسی و اجرای فعالیت‌های دبیرخانه‌ای شورای رقابت، «مرکز ملی رقابت» در قالب یک مؤسسه‌ دولتی مستقل زیر نظر رئیس‌جمهور در سال ۱۳۸۹ تأسیس شد. در‌حال‌حاضر فعالیت‌ها و وظایف اصلی مرکز در زمینه انجام پژوهش‌های اقتصادی و بررسی بازار از منظر توسعه رقابت در کارگروه‌های متعددی انجام می‌شود. با این وصف، بررسی‌های تاریخی در ایران نشان می‌دهد که تشکیلات بهره‌وری در بین دستگاه‌های اجرائی کشور تاکنون چرخش‌های متعددی داشته است. با وجود ورود این عرصه به متون قانون‌گذاری و برنامه‌های توسعه کشور، عملکرد شاخص‌ها نشان می‌دهد که تنها هدف‌گذاری برای رشد بهره‌وری، راه رسیدن به آن نیست و این مهم باید از طریق اصلاح ساختارها و سیاست‌های مناسب به وقوع بپیوندد. به‌ عبارتی با نماکاری نمی‌شود در این زمینه دستاوردی داشت که اولین اصلاح نیازمند تعیین جایگاه مناسب و کارا -در کنار اولویت اصلی قرار‌گرفتن در نگرش‌ها- برای نهاد پیگیر، رصد، ارزیابی و سیاست‌گذاری بهره‌وری و کارایی در کشور است. برخلاف «بهره‌وری» مفهوم «رقابت» در اسناد و سازماندهی آن سابقه کمتری دارد؛ اما با توجه به ارتباط تنگاتنگ مقوله بهره‌وری و رقابت به لحاظ نظری و عملی، خواست قانون‌گذار حداقل در برنامه‌های توسعه کشور برای دستیابی به رشد اقتصادی به جای تزریق منابع یا عوامل تولید باید افزایش رقابت‌مندی و بهبود بهره‌وری باشد. بنابراین پیشنهاد می‌شود در برنامه هفتم توسعه، یک نهاد با عنوان «مرکز ملی رقابت و بهره‌وری» ذیل نظر شخص رئیس‌جمهور، نیازهای قانونی، سیاست‌گذاری و عملیاتی رقابت و بهره‌وری را با جدیت و سازگاری بیشتری در کشور دنبال کند تا در کنار اولویت اصلی قرار‌گرفتن رقابت‌مندی و بهره‌وری، کارایی لازم برای سیاست‌گذاری در همه سطوح فراهم باشد.

منبع:اعتماد/اسفندیار جهانگرد*